改革開放以來中央與地方關系互動對基層政權的影響
——以80年代以來財稅體制改革為例

王鴻銘

（中國人民大學 國際關系學院，北京 100872）

改革開放以來中央與地方關系互動對基層政權的影響
——以80年代以來財稅體制改革為例

王鴻銘

（中國人民大學 國際關系學院，北京 100872）

改革開放之前中國中央與地方之間的關系主要是以行政權力“收－放”之間的循環，來影響地方政府行為，改革開放后則是以中央向地方分權為起點，財政包干制下地方政府因地制宜結合當地實際情況制定合理政策推動當地經濟發展，給整個國家經濟高速增長起到相當大的推動作用。但是“地方政府公司化”的普遍現象使得國家權威逐漸在各地政府流失，呈現碎片化狀態，中央政府不得不通過一系列政治手段收回本已下放給地方的經濟社會發展權力，分稅制改革和中央銀行改革都是中央政府“選擇性再集權”措施的產物。中央政府在90年代加強了中央對地方政府的財政汲取能力，同時也造成基層政府缺乏財力進行基層社會公共服務建設，致使地方政府治理能力下降，基層政權逐步“懸浮”與基層社會之上，這是中央選擇性再集權改革后帶來的非預期結果。

中央與地方關系；分稅制；農業稅；基層政權

我國中央與地方之間的關系一直是理解當代中國政治、經濟與社會發展的關鍵要素之一，中央與地方關系作為國家制度的組成部分，其運作方式體現了國家結構制度的構建模式，而民族國家構建過程中由于其背景和條件、主導力量和政治主體不同，對于國家構建中制度選擇又會產生不同的變化，帶來對央地關系實際運作的影響。大一統歷史文化，舊秩序在面對現代化國家威脅下引發社會總體性危機，通過社會革命走出以黨建國、以黨治國的現代國家建構道路則構成了中國由傳統國家向現代國家轉變的實踐邏輯。尤其在傳統帝制轉型為現代國家的過程中，社會中心力量由傳統的士紳轉變為現代的政黨，中國的整體制度就形成了以政黨國家為核心，以民主集中制為組織原則，貫徹中央集權與地方參與，形成富有中國特色的政治發展模式。

一、80年代的財政包干制和地方主義的興起

改革以來中國央地關系的發展可以20世紀90年代中期為界，劃分為前15年和后15年，90年代的分稅制改革可以作為這兩個階段的分界點。前15年，隨著財政權力的下放，政治行政權力的回縮，從農村改革的成功開始，鄉鎮企業的繁榮促使中國興起了改革開放后第一輪工業化浪潮，而財政權力下放的核心就是推行財政承包制，所謂“一包就靈”，說的就是80年代整體改革的思路，承包制從農村開始由家庭聯產承包責任制為基礎，中央政府分級“發包”給地方政府進行目標管理，地方政府包干后進行經濟發展模式的各種嘗試，促使了80年代中國經濟社會的高速發展。財政承包，其具體思路就是中央對省級財政、省級財政對下面各級財政單位的財政收入和支出進行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，但對收入下降導致的收不抵支則減少補助或者甚至不予補助。這與“大躍進”時期和“文化大革命”時期的財權下移有著本質上的區別，改革開放前的兩次財權下放過程是逐項下放國民經濟重要的物資配置權限和企業管理權限，中央政府可以通過對于這些權限的上收或者下放來調整對地方政府經濟行為的控制。所以在計劃經濟年代，以地方政府為主的“塊塊”系統在多數情況下處于被中央直屬的“條條”系統分割的狀態，因為地方政府根本無法得到維護自身地方利益的經濟管理權力。

在財政包干制制度實行下，各地方有充分的權力“因地制宜”實行適合本地區發展的經濟模式，“諸侯經濟”與政治制度壓力型體制下的“錦標賽模式”一起催生出各種經濟發展模式，一時間給中國經濟特別是地方經濟的發展注入強大的活力，不同的省級環境構建出不同的經濟發展模式，也構建出了省級政府與中央政府不同的動態關系模式，所謂的廣東模式、溫州模式和蘇南模式都是在這一制度下孕育而生的。各省級政府之間在經濟發展上以自身地方的經濟發展為主要導向展開一系列經濟社會改革，在改革中則較為突出各地方自身的利益，當與中央利益相沖突時大多數采取談判討價還價的方式加以解決。在有的學者看來，“發展型地方主義”的興起強力推動了地方經濟的發展并為地方政府權力的擴張提供了強大的經濟基礎，而且隨著地方經濟實力的擴張。“分權放利”的財政包干逐步培養起地方經濟發展的基本邏輯，由于各地區發展千差萬別，所以基本上每年年底都會出現中央與地方各級政府之間的討價還價、協商談判的局面。

在“中央－地方－企業”三者的關系中，在財政包干制以及晉升“錦標賽”的壓力下，地方政府和地方企業緊密地聯系在一起，形成了一定程度上的利益共同體。于是出現地方政府幫助地方企業獲得銀行貸款，企業固定資產和生產規模擴大后帶來的稅收幫助地方政府完成上級指派下來的稅收任務。當地方企業拖欠款項的時候，地方政府往往還會利用自己對地方司法部門的影響力幫助地方企業“逃廢債”，這在地方會經常出現“銀行放款、企業用款、財政還款”的局面。這樣地方政府和企業的密切關系加強了地方政府對于當地經濟資源的控制能力，這樣的地方發展模式直接導致中央政府的再分配能力下降與中央－地方關系的財政緊張狀態。

國家在汲取、調控能力方面的下降直接影響到中央權威的合法性，使得80年代后期中央政府的權威處于碎片化狀態，國家能力嚴重受到制約。正如王紹光教授認為，財政“分權讓利”政策的結果便是使得中央政府的經濟調控和行政管理能力大大下降，從而導致“國家能力”被嚴重削弱，已經超過了“分權的底線”。我們用國家財政收入占GOP的比重與中央財政收入占總財政收入的比重即所謂的“兩個比重”的可以明顯的看出，中央調控能力的下降。

表1 國家財政收入占國內生產總值的比重

表2 中央和地方財政收入比重

這樣在財政包干制的制度下，中央－地方關系由以前的“集中地方財力由中央支出”的局面改變到“就地收入、就地支出”的局面，在這種局面下，中央收入和支出的比重呈現下降的趨勢，而地方的收入和支出比重在逐漸上升，在財政包干制下，全國財政增量的大部分留在了地方，中央財政逐漸失去對地方收入的控制，中央控制的經濟資源大為縮小。隨著經濟實力的增長，各省特別是富裕省份開始不斷地通過各種形式“挑戰”中央的財政政策，政治強人的老去使得中央政府利用高層權威協調各地區發展的能力減弱，客觀上也造成了各省、各地區之間的發展不平衡，富裕省份不愿意貢獻自己的優勢資源去幫助窮省份發展，欠發達省份也不愿意為富裕省份的發展承擔產業轉移的代價，中央政府面對如此的窘境自己卻沒有足夠的財力加以解決，這就構成了中央推出分稅制改革、結束財政包干制的基本背景。

二、分稅制改革和中央選擇性再集權

中央政府于1994年開始推行的分稅制改革可以看作是對財政包干制的制度性改造，財政包干制使地方積累了大量的財力，而中央的財政收入比重過小，這不但降低了中央政府調控經濟運行的能力，而且中央政府的權威也受到影響，在這種背景下，分稅制的出臺是中央重新集權的必然要求。事實上，鄧小平“南方談話”后的92年和93年的經濟增長率分別達到了14.2%和14%，這不但是90年代經濟增長最快的年份，也是改革開放以來至今經濟增長最快的兩年，但這個時期的經濟增長雖然迅速，但是仍然延續著80年代以各政府主導地方投資規模帶動的增長模式，地方政府與企業在財政包干制下迅速結合在一起，中央政府在人事調配上又沒有進行相應的管控。在干部人事制度方面，干部管理由“下放兩級”改為“下放一級”之后，地方政府在干部人事任免上獲得了更多的空間，地方政府利用自己擴大的人事任免權在更大程度上激勵了自己向“地方政府公司化”的方向發展，只有不斷追求所謂的指標政績，在不同的發展模式中獨占鰲頭，他們才能脫穎而出贏得“政治錦標賽”的勝利。

正是中央政府看到中央與地方關系中中央財政的被動局面，地方政府與地方企業的依賴關系，中央政府不得不通過一系列的改革手段解決自身權力的滲透性危機，力圖通過新的財政體制改革重塑自己的滲透能力，這也就是分稅制改革出臺的基本背景。廣義的分稅制主要包括兩個方面的內容，一個是稅制改革，即稅種的重新劃分和調整；另一個是財政體制改革，即中央和地方重新劃分和調整各自的財權和事權。根據中央和地方支出責任的劃分，按稅種來劃分中央和地方的收入，并實行稅收返還和轉移支付制度，并分設國稅和地稅兩套稅務系統分別收稅，這旨在保證中央財政收入隨著地方財政收入的增長而增長。這樣明顯有利于增強中央財政汲取能力的措施在推行過程中顯然會遇到了地方政府強烈的反對，中央政府不得不一一與地方政府進行“談判”，商討稅種劃分、轉移支付和稅收返還的基數，但如果這樣的“談判”進行不順利的時候，中央政府不得不采取選擇性再集權手段，通過強化干部人事制度，利用人事任免權力這個“大棒”來解決地方政府的抵觸行為。

通過觀察我們可以發現在1997年十五大之后，通過對省級主要領導人員的重新調配，80年代全國的“地方主義”有了有效的遏制，并且中央政府通過在行政體制上推行職位目標責任制、98年推行中央銀行改革，重新塑造了自身對各地方的政治影響力。下表反映了改革開放之后省委書記和省長的平均任期。

表3 改革期間省委書記和省長的平均任期

在牢牢掌握政治權力的基礎上，中央推行的分稅制才能順利展開。分稅制改革無疑是改革年代中央推動的最大規模的財政集權改革，1998年推行的中央銀行制度改革都是在分稅制之下中央政府推動的改革運動。通過分稅制改革和中央銀行制度改革，中央政府重新將原有的大量地方財政收入集中，同時也將財政稅收支出安排和分配的權力重新收回，這樣的效果對于中央而言無疑是積極的。中央政府通過分稅制的實行順利達到了集中各地方財政收入的目的，而且轉移支付的撥付與使用過程處處體現著中央政府權力的作用，更為關鍵的是在分稅制改革的前后中央和地方之間的支出比重并沒有發生太大的變化，中央支出占三成，地方支出依然達到七成。

很明顯當改革初期中央向地方不斷放權導致地方追求自身經濟發展模式并為了在“錦標賽”的爭奪中占得先機而形成“經濟聯邦主義”并開始泛濫外延至各地方政府之外影響到中央宏觀政策的調控和實行時，中央不得不采取集權的措施加以遏制這樣的“聯邦主義”行為，所以就有了中央政府推行的分稅制改革。毫無疑問，分稅制改革對于中央財政收入的高速增長有著積極的推動作用，使得中央有充足的財力進行各項宏觀計劃調控，實現中央政府的改革和現代化目標。

下表反映了中央政府推動分稅制改革之后中央財政收入和地方財政收入以及國家財政收入占GDP比重的變化。

表4 中央財政收入與地方財政收入比重

表5 國家財政收入占國內生產總值比重

總的來說，分稅制改革在中央政府強化政治權力的基礎上推展開來，解決了其財政權力的不足，從全國的總體形勢來看，基本上是成功的，但是細化到各個不同地區來看，則存在著比較嚴重的地區不均衡現象，上級財政向基層傾斜也不夠，財力并沒有下沉到縣鄉，這無疑是與分稅制制度設計的初衷是有較大背離的。在財政轉移支付的一項研究中，王紹光已經發現，所有窮省都得到了數量不等的補助，但最窮的省份卻并未必然得到最高水平的補助。分稅制設置的初衷是在集中地方財政收入、提高中央財政占全國財政總收入的比重之后，通過稅收返還和轉移支付等形式來彌補地方財政的支出缺口，國家的基本財政能力是提升了，但地區間的不平衡差距變大了，地方的財力不均加上農業稅取消后基層地方政府公共服務水平的下降導致嚴重的地方政府財權的不均衡問題，影響到地方政府的發展模式。

分稅制改革下的軟預算約束問題使得各地方政府通過打“擦邊球”的形式不同程度地偏離中央的計劃，于是形成了中央愈是規范預算內收入，就愈加激發地方政府尋求更多的預算外收入的行為，地方政府的軟預算約束問題甚至比討論中央和地方在財政方面的集權與分權更值得關注。特別是在2005年農業稅取消之后鄉鎮政府對于基層公共服務體系的建設更是捉襟見肘，一定程度上導致基層財政的“空殼化”，基層政權逐步“懸浮”于基層社會之上，公共服務設施體系得不到保障，地方政府又需要征收農民土地獲得財政收入，周飛舟就指出中央政府力圖控制、改變地方政府行為的努力不但沒有預期的效果，反而驅使地方政府更加強有力地謀取各種體制外資源，這嚴重威脅了國家結構統治和整合危機，這是我們分稅制推行之后中央－地方關系體制形成之中始料未及的。

三、土地財政、取消農業稅與地方的“分權化”

“土地、財政、金融”，地方政府在90年代末期以后開發出了這樣三位一體的模式，地方政府依靠土地出讓得到的土地出讓金來補缺自身的財政收入，得到土地的企業進行土地開發獲得自身的利益，地方政府借助對地方金融的影響力來規避地方企業的損失，地方金融則通過金融相關服務獲取一定的利潤，地方政府再通過城市擴張“經營城市”獲得更多的土地，如此循環這樣三位一體的發展模式使得全國各地興起房地產熱和土地征收出讓熱潮，相關的土地腐敗大案、要案屢見不鮮。壓力型體制下地方政府完成了上級交給的任務指標，自身獲得財政收入可以進行相應的開發投資，更能在壓力型“錦標賽”體制中跑在前面，地方企業通過開發項目獲得不斷的規模增長，政府“生財有道”重新與企業“結合”在一起，應對中央政府的控制壓力。

取消農業稅作為21世紀中央政府在農村稅收政策上一次重要嘗試，徹底改變了數千年以來中國農民需要上交“皇糧國稅”的財政稅收機制。作為政策的制定者，中央政府的本意是減輕農民的負擔，以促進農民生產、生活積極性的提高，促進中國農村更好的發展，作為政策的承擔者，億萬中國農民確實享受到了取消農業稅政策給他們帶來的好處，稅賦的減輕對于他們探索現代農業發展模式，進行規模化現代化農業經營具有莫大的好處。但是作為政策執行者的各地方政府，卻不得不面臨兩難的境地，中央政府把貫徹落實取消農業稅的任務交給地方政府，地方政府不得不按照上級政府的意志貫徹執行，取消農業稅之后，地方政府的財力銳減，相應的中央政府并沒有把財權下派，正是事權和財權的不統一，導致基層政府財力減弱，由基層政府組織的基層公共服務體系難以建立，國家政治權力從汲取型政權轉變為懸浮型政權，基層政治權力陷入整合危機。

本身取消農業稅的初衷和本質就是一個減輕和徹底取消農民負擔，另一個是逐步在農村建立公共服務和公共事業體系，即主要由政府的公共財政體系來負擔地方的公共建設。但周飛舟通過一系列稅費改革之后地方政府間關系和地方財政的研究，進一步指出地方財政出現“空殼化”的形式，而原本中央政府寄希望于承擔基層的公共財政服務的轉移支付機制則更多的變成了“養廉銀”來保障基層政府官員的工資發放。所以從本質上來說，分稅制改革后中央政府進行財政權力再集權、農業稅取消使得地方政府財力捉襟見肘之后，地方政府不得不向社會尋找資源，取消農業稅之后中國地方財政依然是“國家財政”而不是“公共財政”，政府在資源配置中仍然發揮基礎性作用，而不是市場在資源配置中發揮基礎性作用。沒有市場經濟就沒有公共政府，或者說，沒有公共財政的政府就不可能是服務型政府，因此，先是土地財政下的大量土地征用，然后是各種農業稅取消之后對基層社會服務性下降，使得基層社會不滿日益膨脹，不斷累積不滿的“氣”導致了21世紀中國群體性事件、抗爭政治的出現，“維穩”就成為21世紀第一個十年中國地方社會治理最關鍵的核心詞。本身在分稅制改革之后各地方政府尤其是工商業不太發達的中西部地區，地方政府財政汲取主要依靠農業稅和各種攤派及收費，周慶智對于中西部地方政府在分稅制改革之后的財政汲取能力具有較為深刻的描述，他認為分稅制所帶來的財政壓力已經轉嫁給了社會，旨在增強國家汲取能力和遏制地方保護主義的分稅制，把縣政府從發展地方經濟引向增加以集資、收費、攤牌、罰沒等項為內容的預算外收入和體制外收入方面，以及稅收征集過程中不加節制的免費搭車行為取向。

我們可以看到，分稅制改革之后轉移支付機制的部分制度性缺陷和稅費改革之后基層公共財政服務體系的缺失帶來的基層政府財政“空殼化”直接使得基層政府運轉處于“半癱瘓”狀態，政府的財力并不足以完成足夠的基礎設施建設，提供公共服務，推動基層社會的文化事業發展。地方基層政府難以滿足農民的各項公共服務、基礎設施建設的需求，由此產生百姓對基層政府的不滿，基層政府治理能力減弱使得其在農民中合法性權威下降，不能有效地起到國家與農村社會之間緩沖器的作用，在農民與國家政權在社會發展中矛盾日益突出的情況下，農民更多的選擇“越級上訪”的形式來表達自身的訴求，形成“差序政府信任”的局面。從另一個角度來看，“越級上訪”逐漸使得上級政府對下級政府產生不信任感，認為下級政府沒有治理能力能夠有效處理好農民的各種需求行為，直接影響到當地官員提拔晉升考核標準，使得當地官員在“政治錦標賽”中輸給同等競爭對手，無法較為順利的得到政治激勵。這樣基層政府就被農民和上級政權夾在中間，受到多重制約兩頭不得討好，基層政權因為財力原因也無法完滿地提供公共服務，維護農村社會穩定，使得基層政權逐漸“懸浮”在農村社會之上，基層官員也難以得到政治上的提拔與晉升，這是單一制下分稅制改革和稅費改革后給基層政權帶來的非預期結果。

可以這么認為，地方土地財政的興盛和中央取消農業稅之后中央與地方的關系再次呈現“分權化”的傾向，但這樣的“分權”并不是制度性的分權，而是地方政府應對中央再集權行為后的一個自利性規避結果。地方政府的分權化行為也并沒有將中央政府的權力完完全全地分到自己手中，在很大程度上，中央集權與地方分權之間的博弈導致了權力在兩者之間的碎片化和耗散，中央與地方政府的權力一部分被利益集團俘獲，一部分被地方政府下壓到基層社會中，使得利益集團在一定程度上能主導地方政府的發展，也讓基層社會受到前所未有的經濟指標和社會發展的壓力，一旦利益集團的權力和基層社會的權力發生激烈碰撞的時候，就會給地方治理帶來前所未有的困境，兩者相互充權，地方政府就難以維持經濟發展和保持社會穩定這樣的平衡，平衡被打破，無論地方政府選擇向哪一方集權或分權，都會對另一方帶來嚴重的影響，進而造成地方發展的不穩定，帶來中央政府的管控危機。

四、結語

地方政府則從“經營企業”向“經營土地”轉變，在強制僵硬的壓力型體制和干部人事政治激勵制度下，“強中央弱地方”格局逐漸形成，地方政府也面臨財政窘境，不得不選擇與當地企業結盟或者變賣土地擴張城市進行“土地財政化”運作，由此帶來政商交易的腐敗。周雪光就將中央與地方關系出現的種種問題可以用歸結于權威體制與有效治理之間的矛盾，集中就表現在中央管轄權和地方治理權的不兼容，前者趨于權力、資源向上集中，從而削弱了地方政府實際解決問題的能力和這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現為各行其是，偏離失控，對權威體制的中央核心產生威脅，在權威體制中，這一矛盾無法得到根本解決，只能在動態平衡中找到某種暫時的平衡點。

通過觀察我們可以認為，以分權為起點的中國改革進程，為秩序和安全提供了保障，加強了執政的合法性基礎。旨在強化中央政府財政能力而推動的一系列財稅體制改革，的確增強了中央政府的財政汲取能力，但也存在財稅體制改革中公共財政體系的缺乏，獲得更大財政能力的中央政府在承擔公共服務職能上的缺失。因此在下一步改革進程中還需要不斷完善和改進財稅體制，使我國的財稅制度更好的服務于社會發展。

[1]鄭永年，吳國光.論中央—地方關系：中國制度轉型中的一個軸心問題[M].香港：牛津大學出版社，1994.24.

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[7]周雪光.權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代，2011，（10）:67.

［責任編校：周玉林］

D630

A

1002－3240（2017）06－0061－06

2017-04-18

中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目成果（17XNH024）

王鴻銘（1991－），湖北宜昌人，中國人民大學國際關系學院中國政治專業博士研究生，研究方向：中國政治。