當前農村社會養老保險制度的銜接障礙及其破解

張金榮，朱 穎

（吉林大學 哲學社會學院社會學系，吉林 長春 130012）

當前農村社會養老保險制度的銜接障礙及其破解

張金榮，朱 穎

（吉林大學 哲學社會學院社會學系，吉林 長春 130012）

完成農村社會養老保險體系的有效銜接，是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和保障農民合法權益的重要內容，也是當前農村社會迫切需要解決的重大課題。目前，由于各地制度差異、標準不一、農民參保不積極、財務與管理各自為戰等問題導致農村社會養老保險三種基本類型之間轉接與轉化產生分歧，促進農村勞動力的合理流動，切實保證農村參保人員的權益，必須厘清農村社會養老保險制度銜接的基本思路，研究制定具體實施辦法，確保農村社會養老保險制度的順利銜接。

農村；養老保險制度；銜接

國家十三五規劃綱要提出“要建立更加便捷的社會保險轉移接續機制，大幅度提升靈活就業人員、農民工等群體參加社會保險比例，實施社會保障卡工程，持卡人口覆蓋率達到90%”的戰略目標。眾所周知，從20世紀90年代起我國嘗試建立基礎的農村社會養老保險體系，目標爭取在新形勢下摸索出適合我國基本國情的農村養老保險和農民工基本養老保障制度。然而這些制度由于建設年代不同，設計初衷不同，在實施過程中存在著一定程度上的銜接障礙。無論是保險資金的籌集層次、繳費標準還是養老金給付水平，各類養老保險制度間的參數和指標值均存在明顯差異。由此導致了農村養老保障體系之間的項目出現了銜接方面的困難與問題。如何積極探索和推進當前適合農村社會養老保障體系間完美銜接，構建可持續的新興農村養老保障體系，既實現廣大城鄉居民老有所養，又實現城鄉統籌發展，是當前農村社會迫切需要解決的重大課題。

一、我國現行農村社會養老保險的現狀分析

當前，老齡化社會已經到來，養老保險問題日受重視，我國采取了一系列措施來完善養老保險制度，有效克服了社會大眾對養老金虧損的擔憂，截止2015年底，社保基金收大于支，養老金結存超3.9萬億①2011－2015年間的養老保險基金狀況見人社部公布的《近五年社會保險基金收支情況》。。

同時，隨著改革開放的深入，我國進入了全面建成小康社會的決勝階段，黨中央、國務院致力于徹底改變農民社會養老方式，不斷創新農村養老保險制度，在構建覆蓋城鄉社會養老保險制度建設方面取得了長足的進步。一方面農村社會養老保險的發放形式分為基礎養老保險金與個人養老保險金兩部分，主要由政府扶持養老體系來定基礎養老保險金的基數；另一方面針對農村社會養老保險金的來源主要由個人繳款、集體籌資、政府補貼三大途徑。起初構建起能夠覆蓋城鄉社會群體的社會養老保險體系，政府應為每一位公民提高安享晚年的物質與精神支持，確立政府在養老保險保障制度中應盡的責任與義務。[1]截至2015年底，農村社會基本養老保險參保率超過80%，基本醫療保險實現全覆蓋，農村貧困人口減少1億多。2016年初，我國大部分地區已經全面實施了農村低保保障政策，目前低保福利已經發放給超過1200萬人次，每月能夠最少得到70元的低保金。目前，社會保障待遇穩步提高，農村社會養老保險更顯人性化，也更符合當代農民需要。

（一）農民工養老保險

隨著社會經濟的發展，農民勞動者日益擴大，農民群體合法權益的維護工作一直是社會發展中面對的難題。農民群體勞動所得較少，存在工作不穩定等特征，其養老保障制度的有效實施需要解決人口流動性大等問題。一般而言，農民工從事的多數是體力活，大部分是靈活就業，長期在一個地區繳納社會保險的可能性很低，而各類養老保險之間即新興農村養老保險與各地養老保險層次不一，大部分是按照省市一級為統籌單位，農民工在不同統籌區流動時，只轉移個人賬戶資金，不轉移統籌賬戶資金。由于全國各地規定的職工養老保險統籌費率不等，統籌層次混亂形成的桎梏又使得各地社會養老保險不均衡、不統一。國家統計局調查結果表明，2014年，農民工參加基本養老保險比例為16.7%，而在建筑行業的高齡民工的養老保險參保率僅為3.9%。2015年，各地雖然都擴大了農村社會養老保險制度的覆蓋面，但對于農民工這個龐大的群體，參保率依然偏低。農民收入的差別造成了參保意愿的差異，一般地，收入在3000元以上的農民勞動者自愿參加工作地的社保，而收入低于2000的農民勞動者更傾向于回戶籍所在地參加社保，當然拒絕參保的農民勞動者仍然存在。究其原因，農民工因為農村就業機會少，大都前往城市務工，農民工每年的遷移量較大，與社保的長期、穩定的要求相矛盾，造成農民勞動者在參與社保的積極性有所打擊。[2]

（二）農村居民養老保險

新型農村社會養老保險新政策的出臺，給很多農村居民增加了生活下去的信心，尤其是長期從事農業生產的農村老農民。這一政策最大的亮點就是農民的投入少了，農村居民養老保險的待遇卻提高了，使得農保更顯得人性化，農民生活更有保證了。2015年農村養老保險新政策法規，明確參保人群是滿16周歲以上的非在校學生、城鎮養老保險制度范圍外的農村勞動者，其可自主自由地參加農村的養老保險。養老金的籌備方式有個人繳納、集體組織救助以及政府扶持補助三種方式。由于各地經濟發展水平存在差距，集體補助情況存在差異，保費籌資的不穩定無法體現社會性和福利性，農民勞動人員對于養老保險的參與度不夠。新型農村保險制度的參與者應根據有關制度的標準對基礎養老保險、個人養老保險以及年限養老保險三部分進行參保。其中，每人每月60元以上的基礎養老金和繳費年限養老金由政府財政全額提供；個人養老保險的繳納金額為100～500元，并且每隔100元為一個檔次，根據農村社會具體的情況，地方政府應對繳費項目的檔次進行適當的調整與增減，實現農村參保人員的自主選擇檔次的權利。此政策較大地激發農民參保的積極性，調查顯示，農民參加農村養老保險大多2014、2015、2016年陸續參加的，相比較而言，近兩年新增參保人數有較大幅度的上升，尤其是45周歲～59周歲年齡段農民參保意識強、積極性高。新型農村養老保險的基本制度通過增加基礎養老金逐步提高養老保險的保障水平，實現廣大城鄉居民老有所養，充分體現新型農村養老保險的普惠性、基礎性和公平性。[3]

（三）被征地農民養老保險

為了維護被征地農民的合法權利，保證農村社會的平等自由，相關政府為了履行保障農民養老的基本義務，施行了相應的農村養老保障政策。然而，部分被征地的農村人口的養老保障制度的施行不盡如人意，農村勞動者的參與度有待提高。以貴州省貴陽市花溪區被征地農民參保為例，截止到2016年5月，16周歲以上被征地農民62357人，其中經村、鄉（鎮、社區）、國土、農業等部門認定身份的被征地農民共40150人，而以被征地農民身份辦理社會養老保險的14975人，參保率僅為24%（此組數據來自貴州省人力資源和社會保障網）。從不同年齡被征地農民的基本養老保障制度實施情況看，勞動年齡段以上的失地農民，如果一次性繳足養老保險費用，建立被征地農民基本生活保障制度；在勞動年齡段以內的，如果一次性繳足養老保險費用，也納入被征地農民基本生活保障制度，進入職工基本養老保險。從實際情況看，被征地農民基本保障制度主要有四種模式：一是基本生活保障型，是根據社會經濟發展的現狀以及人民生活水平的最低標準進行制定的，保障待遇與繳費水平掛鉤，保障水平相對較低。將個人賬號模式與統籌規劃模式相互聯系，調整檔次的數量，養老金主要來自于個人繳納、集體募集以及政府扶持。二是基本養老保險型，是強調享受保障權利與繳費義務對等原則，并參照城鎮職工基本養老保險而設計的。將養老保險制度享受的額度與期限和所繳納的數額相聯系起來，對于參保水平較高的農村人口應根據職工的養老保險額度制度。三是基本生活保障與基本養老保險結合型，是根據農民被征地的具體情況，如被征地的具體年齡、被征地的面積以及失地后的就業取向等。四是低標準保障型，由于部分被征地的農民人口收入水平相當低下，針對其繳納較低的養老費用相應的享有較低標準的養老保障，可以根據雙低養老保險的標準，將被征地的農民的養老保險與職工養老保險進行轉接與轉化，實行個人賬戶和基礎養老金模式。[4]

二、農村社會養老保險制度銜接面臨的困難

為了順應城鄉協同發展與城市化建設，有必要先解決好農村社會養老保險制度銜接面臨的困難，是保障農村居民基本生活和維護基本生存權的需要。但我們也要看到，現階段農村社會養老保險在不同制度以及地區間的轉移與接續客觀上存在一定的障礙，究其成因，大體可概括為如下因素：

（一）養老保險的人群普及率低，保險水平不高

由于農村養老保險體制的不斷推進，農村養老保險已經實現制度全覆蓋，但農村社會養老保險還未實現全民盡保，養老保險的人群覆蓋面和保障水平仍有待進一步提高。調查顯示，2015年底，中國社會農村基本養老保險參保率僅在80%左右；農民工由于繳費比例相對較高以及跨區域流動相對頻繁，參保率約為60%。由此可見，農村社保與養老保險的普及率不高，遠沒有達到全面普及的程度。再者，農村社會養老保險保障水平總體上依然偏低。以本地城鎮居民平均收入的5%為基準，對基本繳費標準的檔次進行相應的調整，但對農村居民而言，在現行基礎養老金與政府扶持力度保持的情況下，如對于45周歲的農村參保者，若每年繳納100元，共繳納15年，那么該參保者按60歲退休算，每月有104元的養老保障金可得；而2015年農村低保最低標準為260元/人月。可見當前城鄉居民社會養老保險保障水平依然偏低。[5]

（二）養老保險的制度項目銜接存在標準不一，統籌運作不協調

社會養老保險制度項目的基本參數或指標值設置是否準確科學，是決定社會養老保險各類制度項目間能否銜接的重要因素。根據農村養老保險存在不同的基本類型，如今的農村養老保險體系中的評價參數與指標計算的標準并不統一。各類保險繳費標準和給付水平的差異，直接影響農民的保障水平及其養老保險的地區轉移。如被征地農民養老保險體系分為保障型養老保險、雙低型養老保險以及保險型養老保險三類，其中分別是按照城鎮人民最低生活水平、全省職工的平均收入以及全省職工平均收入的60%為基準，確定被征地農民交納保險費；各地職工養老保險的單位繳費標準的差異，致使各地用人單位對農民工所執行的繳費費率不同，從而增加農民工養老保險異地轉移及其與城鄉居民養老保險銜接的難度；而不同地區農村居民養老保險繳費標準的檔次差異，對農村養老保險在地區間的轉移與接續帶來一定困難。正是由于被征地農民統籌層次不同、基金運行和給付水平等方面存在差異，以及制度項目上包括覆蓋范圍、繳費標準、領取年齡等具體指標值的不同，致使農村基本養老保險制度項目間的相互銜接以及在操作程序上的轉換產生一定困難（見表1）。

（三）養老保險的財政責任與管理制度不適應

農村基本養老保險的層次差異和分散管理的格局，客觀上削弱了農村保險制度的銜接能力。從財政體制看，大部分地區按照財政管理體制的隸屬關系，劃分地方財政的收支范圍和職責范圍，實行分級包干，統籌層次較低、責任劃分不夠明確。這種以行政區劃分界限的養老保險管理體制，由于其收支平衡與發放由統籌地政府負責，容易產生地方保護主義，不利于養老保險制度城鄉區域間的轉接與轉化。鑒于現如今施行的養老保險保障體系，養老保險存在基層經辦力量不足、擴面征繳工作有待加強、信息聯網技術有待探索以及養老保險基金的調整增長機制缺失等問題。養老保險基金的籌集和投資渠道比較單一，增值緩慢，其隱性債務隨著人口老齡化具有擴大的趨勢。從長遠看，養老保險基金支付壓力較大，這已經成為城鄉社會養老保險制度銜接和統籌發展的障礙。[6]

表1 農村部分基本養老保險制度的不同點分析

三、破解農村社會養老保險制度銜接障礙的基本思路

（一）因地制宜的創新農村社會養老保險的銜接制度

實現農村社會養老保險的制度銜接是社會保障體制一體化的必要前提，也是實現統籌城鄉發展戰略的關鍵一步。農村社會養老保險制度的銜接建設是一個系統工程，既要考慮各類保險制度的特殊性和相似性，也要考慮它們相互轉化的可能性，通過制度整合與重構，構建可銜接的新型農村社會養老保險制度。根據當前我國社會養老保險制度實施的分類要求，結合當前我國農村養老保險的現狀，農村社會養老保險制度，將逐步由原來的農村居民養老保險、被征地農村人口的養老金與農村人口的養老金折算成城鄉居民與職工養老保險。所以，如今必須對不同類型的農村基本養老保險制度的轉接暢通的社會養老保險制度體系，使農村社會養老保險制度既符合國際規范，又符合我國國情，實現養老保險制度一體化。[7]

（二）組建可銜接的新型農村社會養老保險制度

將農村社會養老金的個人繳納部分與社會集資的部分相結合，形成了適應時代的新型農村社會養老保險體系，重點突出對養老保險制度間的銜接工作的重視。考慮到農村實際情況和制度銜接性，按照“社會統籌與個人賬戶相結合”的籌資模式提出農村基本養老保險制度、城鄉居民社會養老保險制度、職工基本養老保險制度三者的轉接與轉化模式。

銜接方式1：實行個人賬戶的農村部分基本養老保險，轉為城鄉居民社會養老保險時，其個人賬戶全部進入城鄉居民社會養老保險的個人賬戶。該銜接方式主要為原農村居民社會養老保險（老農保）和部分被征地農民養老保險轉為城鄉居民社會養老保險而設計（見圖1）。社會統籌賬戶根據相關規定重新設置。銜接方式Ⅰ解決了農村完全積累模式下的個人賬戶與城鄉居民社會養老保險統賬結合模式下的個人賬戶及其社會統籌賬戶的銜接問題，一定程度上解決了農民個人在轉移中補繳能力不足的問題，為現階段采用城鄉居民社會養老保險制度的地區提供新的銜接思路。[8]

圖1 農村部分基本養老保險與城鄉居民社會養老保險的銜接

圖2 農村部分基本養老保險與職工基本養老保險的銜接

銜接方式2：實行個人賬戶的農村部分基本養老保險，轉為職工基本養老保險時，其個人賬戶全部進入職工基本養老保險的個人賬戶。該銜接方式主要為部分農民工養老保險和部分被征地農民保險轉為職工基本養老保險而設計（見圖2）。當前農民工養老保險統一實行職工基本養老保險參保繳費辦法，因此，當農民轉入城鎮就業并選擇參加職工基本社會養老保險時，將農村社會養老保險里的個人賬號金額轉接入職工養老保險中去。如果農民工屬于重返城鎮就業并繼續參保繳費，其職工基本養老保險制度根據年限計算，將個人賬戶金額進行累加，相應職工基本養老保險的繳費年限，折算時，選擇A檔的人員按A檔繳費額折算并劃入當年的職工基本養老保險個人賬戶；選擇B檔、C檔或D檔的，按B檔的繳費額折算并劃入當年的職工基本養老保險個人賬戶，同時終止被征地農民養老保障關系。[9]

銜接方式3：已實行社會統籌與個人賬戶相結合形式的農村基本養老保險，轉為職工基本養老保險時，其社會統籌賬戶與個人賬戶分別進入職工基本養老保險的社會統籌賬戶與個人賬戶。該銜接方式主要為已參加“雙低”養老保險的農民工轉為職工基本養老保險所規劃（如圖3）。當雙低養老保險與職工基本養老保險需要進行轉接與轉化時，首先應按照年限彌補個人賬戶繳納保障金的差額。對于抵制雙低養老保險與職工基本養老保險轉接的參保人員，首先應保持其原來的雙低養老保險個人賬戶的累積金額，再根據雙低養老保險繳費年限×繳費系數換算成職工基本養老保險繳款時間。原統籌賬戶部分按職工基本養老保險的規定重新計算，并劃入職工基本養老保險統籌基金，其社會統籌賬戶的基礎養老金月標準計算與銜接方式Ⅱ相同。這種銜接形式有助于完成農民工養老與職工養老制度的轉接工作，但此方式不可回避的問題是不同制度在繳費標準確定上不統一，導致養老金在計算口徑上的差異性，增大了銜接中的折算難度。[10]

圖3 農民工“雙低”養老保險與職工基本養老保險的銜接

圖4 城鄉居民社會養老保險與職工基本養老保險的銜接

（三）加強城鄉居民社會養老保險與職工基本養老保險的制度銜接

銜接方式4：城鄉居民的社會養老保障制度應將集資以及個人繳納相結合，轉為職工基本養老保險時，其社會統籌與個人賬戶分別進入職工基本養老保險的社會統籌賬戶與個人賬戶；反之，則相反（見圖4）。考慮到參加城鄉居民社會養老保險的農村居民，由于就業等原因選擇參加職工基本養老保險，或已參加職工基本養老保險的農民工，由于就業狀況發生變化而中斷繳費，其職工基本養老保險關系需轉為戶籍地城鄉居民社會養老保險，城鄉居民社會養老保險與職工基本養老保險之間需要制度銜接。具體是在養老保險關系的轉接工作，城鄉居民原來個人賬戶的養老金應根據職工養老保險金的基準進行金額與年限的折算，轉入職工基本養老保險個人賬戶。折算公式為：職工基本養老保險繳費年限（月）＝城鄉居民社會養老保險個人賬戶本息總額÷（折算時本統籌地區城鎮勞動者最低繳費基數×繳費比例）；城鄉居民社會養老保險的統籌賬戶按相關規定轉入職工基本養老保險的社會統籌賬戶。而職工基本養老保險轉為城鄉居民社會養老保險時，原職工基本養老保險個人賬戶資金除以轉入當年當地城鄉居民參保人員實際繳費的平均繳費額，折算成城鄉居民社會養老保險繳費年限，進入城鄉居民社會養老保險個人賬戶，已折算的費用和沒有除盡的余額全部記入個人賬戶；職工基本養老保險與城鄉居民養老保險的社會統籌金額應進行有效的銜接。[11]

四、提升農村社會養老保險制度銜接障礙的應對措施

（一）構建健全、高效、穩定的養老保險制度

完善農村社會養老保險制度的管理體制，不斷健全養老保險政府補貼機制，促使農村各類養老保險制度之間完成銜接工作。首先必須加強管理農村社會養老保險金融的審計制度，規范運作程序，確保各類養老保險的統籌基金實行財政專戶管理，并實現保值增值；同時應健全基金內控制度和稽核制度，確保基金安全。另一方面，需要完善養老保險財政補貼長效機制。通過制定財政補貼年度預算，對各地方政府的財政實力進行統籌管理，保證各地方農村社會養老保險扶持資金的順利到位；加強各級政府財政扶持力度，建立省級財政向經濟欠發達地區和困難群體轉移支付的分級補貼機制，通過適當的財政補貼與轉移支付，增強農民的繳費能力，擴大農村基本養老保險的參保范圍。[12]

（二）規范流程、加強組織銜接力度

將農村社會養老保險制度建設作為地方經濟社會的發展的重要任務之一，并且納入政府發展目標、政績考核的項目。由省級政府牽頭成立地方社會養老保險工作領導小組，負責制度銜接建設的組織協調。為了加強農村社會養老保險制度轉接工作的順利進行，各部門社會保障人員應做好政府政策、養老保險制度管理、收費標準的統籌規劃。[13]精心制訂地區試點實施方案，規范管理流程；加強新型農村養老保險的政策宣傳，強化繳費激勵機制；增強農村居民參保意識，形成創造城鄉養老保障制度高效轉接的良性環境。各部門政府人員以及計生委等部門積極協助做好農村社會養老保險工作。[14]

（三）建設信息化社保平臺

加快提高基層勞動保障服務水平，建立農村社會養老保障制度的信息網絡平臺，實現養老保障體系服務水平的高效性與規范性。首先，建立完善省級基本養老保險信息數據庫和信息管理系統，實現省地縣三級業務聯網和數據實時共享，為制度轉續提供技術支持。加強普及農村社保卡的使用率，為參保人員的養老金的繳納與領取工作以及查詢業務提供了便捷。建立農村居民戶籍動態信息溝通和信息聯查機制，確保農村社會養老保險參保人員戶籍信息準確完整。[15]其次，加快地方社會保險經辦機構建設，實現基層服務平臺全覆蓋。根據實際工作需要配備農村社會養老保險人員力量和必要經費，加強業務人員培訓，提高人員經辦能力，建立農村居民參保繳費和領取待遇情況檔案，確保經辦業務規范有序。[17]

（四）強化立法的位階銜接力度

加快地方立法，增強農村養老保險制度的統一性和規范性。[18]以實施《關于建立城鄉居民社會養老保險制度的實施意見》等政策法規為契機，制定并出臺關于進一步完善被征地農民、農村人口以及農村土著居民的養老保險制度之間的銜接政策，進一步完善職工基本養老保險轉移接續的實施辦法，從法律法規層面對農村各類基本養老保險制度的繳費標準、領取年齡、待遇水平、基本生活保障金調整以及基金的籌集、管理和使用等作出相對統一的規定[19]，形成具有適當彈性和兼容性的農村新型養老保險制度，制定出臺各類基本養老保險制度銜接的配套性行政法規文件，同時加大對各種違規操作行為的處罰力度，保證農村基本養老保險制度銜接暢通。[20]

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［責任編校：唐 鑫］

F719

A

1002－3240（2017）06－0095－06

2017-04-30

2016年長春市科技局項目“建設幸福長春的理論與實證研究”，項目編號（2016179）

張金榮（1962－），女，吉林長春人，博士，吉林大學哲學社會學院社會學系教授，博士生導師，研究方向：社會學原理，發展社會學；朱穎（1989－），女，江蘇鹽城人，吉林大學哲學社會學院社會學系博士，研究方向：社會學原理，發展社會學。