構(gòu)建基于內(nèi)部控制的高校債務(wù)管理決策制度

摘 要：隨著高校經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化、多元化發(fā)展，建立并完善債務(wù)管理決策制度有利于保證債務(wù)活動的科學(xué)性、規(guī)范性，控制財務(wù)風(fēng)險，保證高校事業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。文章從內(nèi)部控制的角度，分析并提出了構(gòu)建高校債務(wù)管理決策制度的方法和建議。

關(guān)鍵詞：高校 內(nèi)部控制 債務(wù)

中圖分類號：F234.0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）10-094-02

1999年之前，高校基本是依靠國家財政撥款來維持，但伴隨高校擴(kuò)大招生規(guī)模、合并擴(kuò)建等教育改革政策調(diào)整，財政撥款資金已無法滿足高校的快速發(fā)展和資金投入要求。2001年7月教育部簽發(fā)《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》明確提出，“建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和政府公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔(dān)機(jī)制”，“適當(dāng)運用財政、金融、信貸手段發(fā)展教育事業(yè)。合理利用銀行貸款，繼續(xù)爭取世界銀行貸款項目”，由此打開了高校銀行貸款的政策通道。但隨著高校貸款規(guī)模日益增大，個別學(xué)校開始出現(xiàn)債務(wù)依賴現(xiàn)象，2009年起各級財政教育部門先后出臺緊急政策，嚴(yán)格控制高校新增貨款。2016年4月教育部印發(fā)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》，明確提出了高校應(yīng)當(dāng)建立健全與債務(wù)相關(guān)的決策機(jī)制。高校應(yīng)參照指南要求構(gòu)建嚴(yán)密的制度，對債務(wù)管理決策進(jìn)行有效組織、控制和監(jiān)督，提高決策的科學(xué)性，控制和防范財務(wù)風(fēng)險。

一、高校債務(wù)決策的特征

（一）決策內(nèi)容具有重要性

高校債務(wù)資金的使用主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，如新校區(qū)建設(shè)征用土地、教學(xué)樓及實驗室建設(shè)等，所以高校債務(wù)活動往往金額較大，對學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)狀況會產(chǎn)生重大影響甚至帶來風(fēng)險。因此，各高校需要根據(jù)結(jié)合自身實際情況科學(xué)決策，確定舉債的規(guī)模、渠道和方式等。

（二）決策程序具有復(fù)雜性

高校債務(wù)資金活動要面臨國家宏觀經(jīng)濟(jì)、金融行業(yè)發(fā)展、主管部門指導(dǎo)意見、單位實際情況等復(fù)雜環(huán)境因素，債務(wù)決策從需求申請?zhí)岢龅郊夹g(shù)咨詢、專家論證、集體決策、審核報批等一系列流程程序，要求高也較為復(fù)雜，任何一個環(huán)節(jié)的疏漏都可能導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險，因此高校在進(jìn)行債務(wù)決策時必須謹(jǐn)慎處理。

（三）決策責(zé)任具有轉(zhuǎn)移性

高校接受政府部門管理監(jiān)督，雖是獨立法人但實質(zhì)上不可能完全獨立承擔(dān)民事責(zé)任。因此，當(dāng)高校決策失誤出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險不能按期償還貸款影響高校的正常運行和發(fā)展時，政府綜合考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等因素必然會出面調(diào)控干預(yù)，此時高校決策的債務(wù)責(zé)任會轉(zhuǎn)移給政府。

二、高校債務(wù)決策管理中的主要問題和風(fēng)險

（一）管理制度不健全

部分高校并未建立債務(wù)決策的內(nèi)部管理制度，未明確舉債申請、審核、審批、論證、決議、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的管理程序和要求，未建立或未履行債務(wù)集體決策機(jī)制。部分高校缺乏完整的債務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，盲目舉債，導(dǎo)致財務(wù)和管理風(fēng)險。同時，也存在高校決策者自身的責(zé)任意識不夠強(qiáng)，未實施集體決策，導(dǎo)致個人專斷、一言堂、擅自改變集體決策、未經(jīng)核準(zhǔn)擅自舉債等現(xiàn)象。

（二）崗位和權(quán)限設(shè)置不科學(xué)

如高校未合理設(shè)置債務(wù)決策相關(guān)管理崗位，職責(zé)分工不明，不相容崗位未實現(xiàn)分離；債務(wù)決策關(guān)鍵崗位未建立輪崗和績效考核掛鉤制度，個別崗位長期一個人擔(dān)任或工作人員思想認(rèn)識膚淺、職業(yè)懈怠，無法及時甄別決策隱患和風(fēng)險。部分高校未合理設(shè)置債務(wù)歸口管理部門，未明確歸口管理部門職責(zé)，債務(wù)決策過程中各個業(yè)務(wù)流程銜接不好，出現(xiàn)部門間多頭管理、協(xié)作不暢、相互推諉的情況，工作銜接出現(xiàn)真空地帶。

（三）籌資項目方案可行性論證和評估不充分

一方面，表現(xiàn)為籌資項目、籌資方案和還本付息方案未經(jīng)過可行性論證和集體決策或決策隨意導(dǎo)致決策不科學(xué)，導(dǎo)致籌資過度或籌資不足，甚至滋生腐敗；論證流程不科學(xué)、不完整、不嚴(yán)密，導(dǎo)致項目無法正常開展實施。另一方面，債務(wù)決策方案未進(jìn)行學(xué)校償債和抗風(fēng)險能力論證評估，或評估流程不科學(xué)、不完整、不嚴(yán)密，導(dǎo)致籌資決策不當(dāng)，籌資成本過高或償債壓力過大，甚至導(dǎo)致學(xué)校無力按期歸還本息，學(xué)校權(quán)益受損，影響學(xué)校聲譽和形象。

三、高校債務(wù)管理決策的控制策略

（一）建立債務(wù)決策的內(nèi)部流程和工作制度

第一，建章立制，以制度形式明確舉債的申請程序和要求、籌資項目方案的論證評估程序和要求、債務(wù)的決策程序和要求、債務(wù)決策責(zé)任的追究制度以及各環(huán)節(jié)的責(zé)任劃分、審批權(quán)限等。第二，建立債務(wù)決策管理內(nèi)部工作機(jī)制，即保障債務(wù)的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互分離，使得權(quán)力受到制衡和約束，保障決策權(quán)力在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使。同時，債務(wù)相關(guān)方案應(yīng)由學(xué)校集體決策后按程序報上級管理部門核準(zhǔn)，決策一旦確定和核準(zhǔn)，單位任何個人無權(quán)更改集體決定。因債務(wù)情況變化，需對債務(wù)相關(guān)方案進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)重新進(jìn)行集體決策并報上級管理部門核準(zhǔn)。第三，建立債務(wù)決策管理責(zé)任追究機(jī)制，即對債務(wù)管理過程進(jìn)行詳細(xì)記錄，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，責(zé)任具體落實到個人，建立責(zé)任追究機(jī)制并與職務(wù)升遷和績效考核掛鉤。

（二）加強(qiáng)債務(wù)決策的過程管理控制

1.債務(wù)決策的目標(biāo)控制。高校應(yīng)建立發(fā)展戰(zhàn)略和投資規(guī)劃，債務(wù)決策時應(yīng)審核籌資項目策劃目標(biāo)是否符合國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度規(guī)定，是否與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃相一致，確保籌資項目的必要性。違反國家法律法規(guī)，偏離單位戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的項目計劃，一般不予考慮。

2.債務(wù)決策的可行性論證控制。一方面，籌資項目的時間、內(nèi)容、技術(shù)、用途、方式等可行性必須經(jīng)過充分討論、嚴(yán)格論證，建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制，提高議事過程的科學(xué)性，確保項目具體實施的必要性、科學(xué)性。另一方面，籌資方案和還本付息方案的可行性必須經(jīng)過充分討論，要建立在分析、論證、咨詢、調(diào)整、協(xié)調(diào)、決定的基礎(chǔ)上，堅持積極穩(wěn)妥的原則，明確責(zé)任，規(guī)范可行性論證流程，對資金進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和配置，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，量體裁衣，從嚴(yán)控制、從優(yōu)控制。同時，按照“三重一大”事項上報學(xué)校集體決策并提供相關(guān)論證材料；對學(xué)校能通過校內(nèi)資金合理調(diào)劑解決的，原則上不通過舉債資金進(jìn)行籌資安排。

在籌資方案和還本付息方案中需重點關(guān)注籌資規(guī)模、籌資時間、債務(wù)結(jié)構(gòu)和籌資成本四個方面：第一，籌資規(guī)模即籌集的資金額度，學(xué)校向銀行貸款金額越大，未來需還本付息的壓力就會越大，高校籌資規(guī)模必須適度。第二，籌資時間即取得債務(wù)資金的時間，舉債時間應(yīng)與項目實施進(jìn)度相協(xié)同，避免資金閑置或資金中斷。第三，籌資結(jié)構(gòu)，如：債務(wù)根據(jù)償還期的不同，可分為短期債務(wù)和長期債務(wù)，高校應(yīng)根據(jù)項目和財務(wù)的實際情況，合理確定并不斷優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。第四，籌資成本，籌資成本的大小取決于金融市場貸款利率水平及金融機(jī)構(gòu)對舉債方籌資項目的評估，一般而言在效益一定的情況下，應(yīng)選擇成本最低的籌資方案。

3.債務(wù)決策方案的評估控制。一方面，高校財務(wù)部門應(yīng)根據(jù)宏觀環(huán)境和學(xué)校發(fā)展形勢，結(jié)合學(xué)校近三至五年的財務(wù)狀況，對學(xué)校未來短中期收支情況、結(jié)余情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，既要考慮收入渠道的增減變化，又盡量測算可實現(xiàn)收入情況。對比債務(wù)策劃項目和籌資、還本付息方案，合理預(yù)計籌資成本，分析評估學(xué)校的償債能力和財務(wù)風(fēng)險，如將面臨的風(fēng)險類別、風(fēng)險大小，風(fēng)險是否適當(dāng)、可控等；同時也要評估項目的預(yù)期收益和效益，評估項目實施的積極意義和機(jī)遇。另一方面，高校應(yīng)對債務(wù)決策可行性論證過程的規(guī)范性、科學(xué)性進(jìn)行評估，建立評估責(zé)任追究機(jī)制，必要時委托第三方社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，參與評估的人員不得參與可行性研究論證，評估時不能簡單地以少數(shù)服從多數(shù)的原則執(zhí)行，而應(yīng)充分考慮籌資項目方案的各方面意見，綜合考慮各種因素，確保評估的科學(xué)性。

四、債務(wù)管理決策的監(jiān)督

高校應(yīng)當(dāng)建立債務(wù)決策業(yè)務(wù)檢查監(jiān)督制度，在債務(wù)活動過程中和債務(wù)活動結(jié)束后對債務(wù)決策情況進(jìn)行分析、對比債務(wù)實施情況、問題和效果對決策管理進(jìn)行評估，包括檢查：債務(wù)使用效果是否與債務(wù)決策目標(biāo)一致，債務(wù)決策管理制度和內(nèi)控是否健全，債務(wù)決策程序是否科學(xué)、規(guī)范。對相關(guān)責(zé)任人履行崗位職責(zé)的情況進(jìn)行檢查，是否有損害學(xué)校權(quán)益的不當(dāng)行為，將績效考核和責(zé)任追究制度與評估工作結(jié)合起來，必要時追究相關(guān)人員的責(zé)任。對評估中發(fā)現(xiàn)的問題，了解問題產(chǎn)生的原因，制定相應(yīng)對策和采取必要措施控制風(fēng)險，及時進(jìn)行更正和調(diào)整，防患于未然。在高校的債務(wù)決策管理工作中，我們一定要有高度的責(zé)任心和使命感，建立健全內(nèi)部控制建設(shè)，以確保學(xué)校的權(quán)益，防范財務(wù)風(fēng)險。

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（作者單位：電子科技大學(xué) 四川成都 611731）

[作者簡介：汪晶（1981—），女，會計師，電子科技大學(xué)計劃財務(wù)處，研究方向為高等教育財務(wù)管理與內(nèi)部控制。]

（責(zé)編：若佳）