摘 要：本文通過厘清政治協商、民主監督和參政議政三者的關系，明確了民主監督的意義和定位。根據目前民主監督面臨的實際問題，厘清政治協商、民主監督和參政議政三者的關系，提出了增強民主監督職能切實可行的建議，旨在加強民主黨派、無黨派人士的自身建設，提高履職能力；建立民主監督的激勵約束機制，增加民主監督內生動力；完善民主監督運行機制，提高民主監督質量。

關鍵詞：民主黨派；無黨派；監督能力

注：本課題為2016年安徽省統一戰線理論政策研究課題三等獎。

1 新時期我國民主監督的科學內涵

（一）民主監督的定義

我們通常所說的民主監督，可以這樣理解，“只要是運用民主思想所實施的監督行為，都可以理解為民主監督”，這是廣義的民主監督的定義，從這一點來說，社會主義監督體系的內容都可納入民主監督的范疇。本文中民主監督是指狹義上的民主監督，指民主黨派、無黨派人士“在堅持四項基本原則的基礎上，通過提出意見、批評、建議的方式對中國共產黨進行的政治監督”。

（二）民主監督、政治協商、參政議政三者的對比

《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》規定，民主黨派與無黨派的職能是，“參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商”。這三者之間，既有相互關聯的地方，又有不同的地方。厘清這三者的關系，有利于我們更清晰地認識民主監督的內涵，發揮民主監督的作用。

三者的聯系。首先，主體相同。都是民主黨派與無黨派人士。第二，目的相同。都是民主監督的基本職能，是民主黨派和無黨派人士參與國家政治生活的主要方式。再者，對象相同。都是針對國家的重大問題提出意見、批評和建議。

三者的區別。

1、內容不同。政治協商的內容是國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題。民主監督的內容是國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作。參政議政是政治協商和民主監督的拓展和延伸，除了前兩者涵蓋的內容，還包括其他政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題。

2、形式不同。政治協商主要是通過會議的形式開展，如政協全體會議、專題座談會等。民主監督主要通過提交提案、議案書面意見，大會發言，參與有關部門組織的調查研究和專項考察，擔任特約人員等形式開展。參政議政既包括前二者的形式，還可以自行選擇黨委、政府以及老百姓所關注的民生熱點問題進行調查，組織研究，反映社情民意。

3、發生的時間點不同。政治協商一般發生在決策之前和決策執行的過程中。民主監督和參政議政是在決策之后的執行過程中提出建議與批評。

4、作用層面不同。政治協商包括兩個層面：執政黨同各民主黨派與無黨派人士之間的協商，以及各黨派、各族各界人士、無黨派人士等群體內彼此之間的協商。民主監督和參政議政則主要是作為主體的各民主黨派、無黨派一方，對作為執政黨的一方，提意見、談對策，是自下而上進行的。

5、作用點不同。政治協商雖然能夠影響執政黨和政府的決策，但它沒有做出決定的權力。民主監督和參政議政是對執政黨及其所領導的國家機關的監督，能夠幫助執政黨提高行政效率、提高執政能力，執政黨及其所領導的國家機關可以根據情況決定是否采納他們的意見和建議。

（三）實行民主監督的意義

1、民主監督是推動社會主義政治文明發展的需要。首先，民主監督打下了堅實的群眾基礎與思想基礎。開展民主監督的過程中，需要深入群眾，傾聽民意；相對應的，各類社會組織和公民獲得了表達意見、建議的機會和參與民主實踐的途徑，得到了一定程度上的尊重，同時提升了自身的民主和責任意識。其次，民主監督促進了制度的完善。民主監督的發展，促使民主制度的設計越來越細化，越來越講究科學性和精巧性，民主制度的水平不斷提高。再者，民主監督擴大了政治生活的范圍。民主監督的發展，與國家政治生活的公開化同步，與人民行使民主權利領域的逐步拓寬同步，共同加快了民主政治建設的步伐。

2、民主監督是構建社會主義和諧社會的需要。一方面，民主監督有利于處理各類社會矛盾。社會矛盾多是非對抗性的人民內部矛盾，更適合運用民主監督這種柔性的政治協調手段去處理。另一方面，民主監督有利于公民權利和利益的實現。民主黨派都聯系著不同的社會人群和階層，他們代表著不同方面群眾的利益與訴求，這能夠保障公民權利不受侵犯，從而營造安定有序的社會環境。

3、民主監督是共產黨自身建設的需要。民主黨派與無黨派人士多是各專業領域的學者和專家，素質高、見識廣，涉及社會范圍比較廣泛，有足夠的能力并且有責任提醒中國共產黨在執政過程中的各種完善之處，并提出有水平、有高度的意見和對策，這些都將促進共產黨執政能力的提高。

（四）民主監督的定位

1、民主監督是一種政治監督，而非事務監督。民主監督是政黨層面的監督，它是統一戰線內部政黨之間的高層次的政治監督，受到法律和制度的保護與約束。民主監督出于協助執政黨執政行為的目的，監督的內容主要包括黨和國家的政治、經濟、文化和社會生活中的各種重大問題，重點從政治原則、政治方向、政治安排和路線方針政策上進行監督，而非對具體瑣事的監督。

2、民主監督是一種權利監督，而非權力監督。民主黨派和無黨派人士的民主監督，是“在堅持四項基本原則的基礎上，通過提出意見、批評、建議的方式”1開展的政治監督，這就決定了民主黨派和無黨派人士的民主監督是柔性的監督，不具有強制力。民主監督屬于以權利制約權力的模式，是對權力監督模式的補充。

3、參政黨民主監督是支持性的監督，而非反對性的監督。民主黨派和無黨派作為中國共產黨的親密友黨，提出的意見和建議都是善意的、合作的、具有建設性的，而非對抗的、破壞性。無論是建言獻策還是提出批評意見，其目的都是為了在接受中國共產黨領導的前提下，幫助共產黨執好政，服務于國家發展大局。endprint

2 民主黨派、無黨派人士民主監督開展中存在的問題

目前，各民主黨派和無黨派的民主監督工作取得了一些成果和經驗，但民主黨派和無黨派的民主監督仍存在著一些問題和不足。

1、監督主體的監督意識和能力不足。第一，“不敢”監督。盡管民主黨派和無黨派人士具有相對的政治獨立性和組織獨立性，但在干部選拔人員、財物支持等方面仍要依靠于共產黨，顧忌到個人發展、黨派利益和黨際和諧，在進行民主監督時存在怕得罪人、怕擔風險的想法。第二，“不愿”監督。柔性監督的性質，決定了民主監督沒有強制力，因此對于民主黨派和無黨派人士提出的意見和建議，執政黨及其所領導的國家機關可以根據情況決定采納或者不采納，而一些民主黨派和無黨派人士缺乏對民主監督這種形式和意義的正確認識，造成他們對民主監督參與度低。第三，“不能”監督。黨外人士中很大一部分都是某個領域的專業人員，他們在專業領域比較擅長，但是存在知識結構單一的問題，尤其是政治素質水平往往偏低，制約著他們參加民主監督實踐活動的能力和效果。

2、監督客體對待民主監督態度消極。一方面，思想上“不理解”被監督。中國根深蒂固的封建專制主義政治文化，造成了人們權力制衡的理念薄弱，有的黨員領導干部認為既然在共產黨的領導之下，就沒有反過來再監督共產黨的道理，對民主黨派、無黨派人士及民主監督的作用不加理會。另一方面，行動上“不配合”被監督。有些被監督者在民主黨派和無黨派人士的調研中，不配合，不接待。有些被監督者人為設置障礙，極力掩蓋問題。部分地方的重大決策和重要人事任免，往往是事后征求意見，民主黨派和無黨派人士無法及時了解情況，提出意見。

3、民主監督的形式不夠豐富，內容有所偏失，實效性有待加強。形式上，目前民主黨派廣泛采用的民主監督形式，相對于政治協商和參政議政的方式方法而言，仍顯得單薄。內容上，沒有體現政黨監督、政治監督的特性，事務性監督占較大比例，黨務與政務監督相對來說較少，特別是對于各級黨政領導干部的監督偏少。

3 提高民主黨派、無黨派人士民主監督實效的建議

（一）加強民主黨派和無黨派人士的自身建設，提高履職能力

1、加強民主黨派和無黨派的思想建設，提供思想動力。第一，增強政黨意識。要不斷加強對政治理論和政黨理論的學習，站在歷史的高度看到自己在國家中的作用，充分肯定自己的政治地位，做到在接受中國共產黨領導的同時，保持自己的政黨功能和政黨意識。第二，增強權利意識。要明確認識到，民主監督是一項神圣不可侵犯的民主權利，是被憲法保護的，通過民主監督行使自己的民主權利是理所應當的。要拋棄思想包袱，積極主動地提出自己的意見和建議，共同推動執政黨和國家各項工作的順利開展。第三，增強責任意識。要勇于承擔歷史賦予的職責，將向執政黨建言獻策作為自己的重要工作內容，履行好民主監督的基本職能。

2、加強民主黨派和無黨派的組織建設，提供組織保證。一要做好領導班子建設工作。要建立制度，堅持民主集中制，堅持民主決策，提高領導班子的組織領導能力和管理事務能力。要加強學習，通過理論學習和實踐調研學習，開拓社會視野，提高政治素質，提升參政議政能力，起到示范帶動作用。二要做好黨派成員工作。要開展對成員的經常性培訓，提高民主黨派和無黨派整體素質。要重視發展民主黨派和無黨派成員工作，尤其要積極將高層次、高素質的人才納入進來，同時遵循健康平穩的發展原則，擴大民主黨派和無黨派的數量，提高質量。三要建立健全各項制度。包括各類組織制度、管理制度、考核制度等，確保制度既適合自己特點，能能夠保證組織的規范、有序運行。

3、加強民主黨派和無黨派的能力建設，提供智力支持。第一，要提高理論學習的能力。要自覺學習馬列主義、毛澤東思想、中國特色社會主義等相關理論，增強自身的政治原則性。第二，要提高建言獻策的能力。必須在社會實踐中深入調查，聽取來自社會的聲音，同時結合自己的智力優勢、專業特長，提出能夠推動國家建設和經濟發展的合理建議。第三，要提高合作共事的能力。要堅持共產黨的領導，與共產黨肝膽相照、榮辱與共。要增強民主黨派成員之間的凝聚力，提高黨派成員的團結意識，調動其積極性。要形成開展民主監督、維護共產黨執政地位的合力，做親密關系中的諍友。

（二）建立民主監督的激勵約束機制，增加民主監督內生動力

1、嚴格發展標準，做到選優選強。在發展黨派成員方面，嚴格標準，選擇素質最優的同志，使之成為動力和標桿，從而帶動民主黨派和無黨派整體水平的提升和民主監督能力的提高。

2、完善考評體系，實行量化考核。每年可在固定的時間，由統戰部聯合其他相關部門開展組織考核評價，制定詳細的考核評價方案，逐條將考評內容量化。考評過程中， 根據被考核單位每項工作完成的情況和好壞程度，逐項進行打分，形成總分。考評結束后，上報考評結果，并適時公布出來，將其作為年終考核評優的內容之一。

3、建立獎勵制度，注重結果運用。要將考評的結果妥善、合理的加以運用，從而變成激勵民主監督工作進展的有效方式。對于敢于提出意見建議、取得監督實效、貢獻比較突出的民主黨派和無黨派人士，可以給予物質和精神上的雙重獎勵。對于那些在民主監督過程中自覺接受和配合監督，在接受意見過程中虛心采納并切實運用到工作實踐之中的被監督單位，予以相應的表彰和獎勵。

4、實行責任追究，設立制度防線。對于責任追究的細節進行明確規定，將責任追究的具體內容，包括適用原則、范圍、懲處方式等進行詳細界定。對于在民主監督工作上不作為、不擔當的監督主體，以及消極對抗、不配合民主監督工作的單位，采取適當的方式進行問責，如取消評優資格、誡勉談話等，如有必要，還可以采取通報批評、書面檢查等方式進行責任追究。

（三）完善民主監督運行機制，提高民主監督質量

1.民主監督法制的確立。目前我國的民主監督是有法可依的，但是這并不等于民主監督的法律化。要積極推動《政協法》、《政黨法》、《民主監督法》等相關法律的制定與出臺，為民主監督提供法律依據。出臺相對應的民主監督的補充條例或補充辦法，明確民主監督的權責，將民主監督的范圍、內容、形式及效力等進行細化，能夠保證民主監督工作有章可循。endprint

2.民主監督機構的建立。在民主黨派機關內部可以建立專門的監督處（室）或者監督委員會。由專人專職負責本黨派的民主監督工作，對本黨派的政協委員、人大代表等的民主監督工作進行管理和敦促，對于下一級民主黨派的民主監督工作進行有效指導。

3、民主監督隊伍的建設。通過確定比例、制定規劃、儲備人才，建立科學合理的年輕干部選拔任用機制，培養高素質的監督力量。選拔政治素質較好、有參政愿望的成員，充實到特約人員的隊伍中，使其在社會實踐中得到鍛煉。開展對監督隊伍的經常性培訓，通過理論學習和現場教學等多種方式，加強民主監督的能力。

4、民主監督內容的明確。通過立法，或者建立制度的方式，對民主監督內容進行明確界定。還可以出臺關于民主監督內容的指導性文件，確定好每一類內容所占的比重，敦促民主黨派和無黨派人士嚴格執行，保證民主監督內容涉及范圍的全面性、廣泛性。

5、民主監督形式的完善。要在健全原有的民主監督形式的基礎上，認真分析總結，上升為制度機制。要不斷發展、創新民主監督的形式，拓寬監督途徑。要建立健全民主評議制度，并將民主黨派對黨委政府的評議列入績效考核體系；建立民主監督專報制度，疏通民主建議與黨委、政府之間的渠道，保證信息有效傳達；設立專門的“監督案”，與參政議政提案區別開來，充分體現民主監督的特性。

6、民主監督程序的規范。

第一，要暢通知情環節。政府方面，要建立重大情況、重要問題和未決重大方針政策的通報機制，對于頒布重大方針政策的信息定期公告，對于即將施行的決策予以預告，保障民主黨派、無黨派人士的知情權。民主黨派和無黨派方面，要發揮主觀能動性，通過調查、走訪等形式積極獲取信息，增強知情的主動性。

第二，要完善反饋機制。可以指定由專人負責處理民主黨派的監督建議和意見，做到條條有回復，時間有保障。要做好對民主黨派監督結果的評估工作，對于合理之處，及時采納，切實幫助改進工作。對于監督意見中不能采納的部分，要認真說明原因。

第三，要建立評價機制。要采取適當方式，對于民主監督的實際效果進行評定。通過定期或者不定期地召開座談會、談心會、問卷調查等方式，調研民主監督在實踐中效果，同時，可以將評價的結果予以通報，表彰真誠接受民主監督的單位，反之，則進行嚴肅批評和堅決糾正，從而強化民主監督的有效性。

注釋

[1]李仁質.試論我國的民主監督制度[J].中央社會主義學院學報，2004（5）：59.

[2]③⑨《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》[N].人民日報，2015-09-23（1）.

[3]⑤⑥⑦⑧政協全國委員會.關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》[EB/OL].[1995-01-14].

http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ARTI1315304860593209.shtml.

參考文獻

[1]劉洋.提升市級民主黨派民主監督實效的對策研究——以吉林省松原市為例[D].長春：吉林大學，2014.

[2]殷嘯虎.新形勢下有效發揮民主黨派民主監督作用的幾點思考[J].上海市社會主義學院學報，2008（1）

[3]唐曉蒙.試論加強我國黨外人士民主監督[D].沈陽：東北大學，2009.

作者簡介

尹明（1984-），女，六安市社會主義學院培訓科副科長，碩士，研究方向：黨史黨建，馬克思主義基本理論。endprint