走出農村基層治理困境的路徑探究

王宇

摘 要：改革開放三十多年，我國農村發生了翻天覆地的變化，過去的管理理念和方式已不能適應現代農村社會發展的要求，多年來我國也一直在探索、實踐更完善的農村基層治理理念和方式，也出現了很多成功的典型，但農村基層治理仍舊困難重重。本文基于對浙北G村的實地調查，擬以G村為樣本，從農村工作人員工作壓力大、鄉村傳統產業升級轉型困難、農村基層組織的財政危機、外來務工人員的管理問題四方面來闡述現代農村基層治理面臨的現實困境，并希冀從規范政府權限、抓住機遇促進產業升級轉型、發展多元治理模式三方面來提出相應的選擇路徑。

關鍵詞：農村基層治理；現實困境；路徑選擇

在不斷推進城市化的進程中，積聚于基層的社會矛盾易被激發，而基層社會的穩定與否關乎到國家整體是否穩定的問題。農村社會在改革開放三十多年中發生了翻天覆地的變化，如何實現良好的農村基層治理成為學者們研究的關注點，本文以浙北G村為例，簡述農村基層治理面臨的現實困境及走出困境的路徑選擇。

1 面臨的現實困境

（一）自治組織行政化傾向嚴重，導致村干部任務繁重、工作壓力大

村民委員會是村民自我服務、自我組織、自我教育、自我管理的基本組織載體，村委會作為農村最為重要的自治組織機構，承擔著重要的職能和責任，但是村委會集管理村務與政務于一身，耗費大量的人力物力處理鄉鎮政府下派的政務，對于村務內部的處理根本無暇顧及，嚴重忽略了村委會本應該具備的自治功能。一方面，相當多的鄉鎮政府將村委會視為下設的行政組織——“村政府”，將其當作推行政令的工具，慣用行政命令、領導控制等自上而下的俯視方式看待和處理與村委會的關系；[1]另一方面，村委會是農村基層自治組織，它的主要職責在于協調村民與鄉鎮政府、村民與村民之間的各種錯綜復雜關系。村委會面對的處境極為尷尬，既不能不執行上級鄉鎮政府下派的任務，又不能置村民利益于不顧，由此也導致了村委會任務繁重，工作人員壓力大。

以浙北G村為例，G村有三千多名村民，加上G村以做女鞋為其特色產業，有大量的外來務工人員需要管理，但只配有八名村干部，村干部們普遍反映“現在很難切實去為百姓辦實事，上頭壓下來的任務太多，光處理這些事務都覺得時間來不及”。舉例來說，G村是J市唯一被推舉參評省級民主法治村的村，但負責這一項工作的村干部文化程度不高，加上G20峰會期間安全排查任務、大巡防任務等繁重，壓力大。造成村委會成為鄉鎮政府實際上的派出機構的關鍵原因在于鄉鎮政府與村委會之間的權限界定不清，村委會名義上是村民的自組織單位，實際上卻成為了鄉鎮政府的執行機構。

（二）鄉村傳統產業升級轉型困難重重

G村以女鞋為特色產業，在2008年前后，G村的女鞋產業發展十分迅速，出現了一大批做女鞋的個體企業。但作為傳統手工業的女鞋產業在近幾年卻遭遇了瓶頸期，傳統的銷售模式和制作方式已不適應互聯網時代，人工費、材料費的增加更是壓縮了盈利空間，加上產業升級轉型的必然趨勢，傳統的手工行業生存環境愈發艱難，很多小規模個體企業主負債累累、工廠倒閉，大量原本以此為業的人也需另謀生路，外來務工人員的數量也有所下降。

G村傳統女鞋產業升級面臨的困難主要來自以下兩方面：

1、向何處發展？

究竟應該是另謀出路還是以一種不同以往的方式繼續發展女鞋產業？這個問題也成為G村的困擾，G村村民大多以做女鞋為生，如果女鞋產業就此倒閉，大量閑置的的村民該何去何從？由此引發的社會安全和穩定問題也令人擔憂，而且農村基層治理的重要目標之一便是帶領村民走上共同富裕之路，因此在傳統產業不濟的情況，向何處發展成為一個重要議題。

2、如何發展？

產業的升級轉型需要相關的知識型人才，當下的困境在于人才不愿留在鄉村，G村同樣遇到了這一類問題，因此，如何招人、留人成為實現產業升級轉型的困境。

（三）不堪重負的財政危機

前幾年G村建造了一個大型公園，公園作為本村村民文娛活動的重要場所是免費對外開放的，但維護成本卻也是相當之高，建造和維護的資金大多由G村財政提供。2016年年初，新的村辦公樓、村文化禮堂也開始動工，同時以公園為中心的二期工程（農家樂等）也相繼施工，這對G村財政造成較大壓力。在女鞋產業發展形勢較好的幾年，企業主會捐獻資金用于村集體事務，但隨著女鞋產業的衰落，各小型企業紛紛倒閉，村財務資金來源減少。

（四）外來務工人員的管理問題

在女鞋產業未發展之前，G村的構成人員較為單一，基本就是生長于此的本村村民和從其他地方嫁過來的婦女，是典型的熟人社會。隨著女鞋產業的發展，大量外來務工人員涌入，相關的管理工作被提上新的議程。外來人員的管理事務繁多，如學齡孩童的就學問題、育齡婦女的生育問題、借租房屋問題等，若這些問題沒有得到解決，不僅對外來人員生活造成不便，也易導致社會沖突、引發社會矛盾。因此，外來人員的管理對于農村基層社會的穩定至關重要，如何搭建起外來人員與本村之間的聯系，使他們在本村感受到融入感至為重要。

G村對于外來務工人員的管理總體較為有效，但也存在一些不足之處，如對于部分外來人員的拉幫結派問題沒有得到有效的解決；企業主拖欠外來人員工資的問題頻頻出現等。

2 走出困境的路徑選擇

為實現G村基層治理的良序運行，針對G村基層治理面臨的困境，從三方面提出對策：

（一）規范各級政府的權限，定位基層治理的職能

村委會是村民的自組織單位，承擔著大量村務，不僅需要調解各種糾紛案件，更是村民表達自己利益訴求的重要渠道，村委會的主要職責便在于為村民服務，但現實中村委會卻成為了鄉鎮政府的執行機構，很難履行其本質職責，農村基層治理的突破很大程度上取決于“以行政汲取為主要特征”的“管治型”治理能否轉向“為農服務”和進行新農村建設的“服務型”治理，只有完成了這一轉向，才能發揮村委會的職能所在，也才能更好地建設社會主義新農村，帶領農民走上富裕之路。

（二）依托地理優勢、借助互聯網絡，抓住機遇促進產業升級轉型

G村位于杭嘉湖平原，北鄰上海、南鄰杭州，地理位置優越，又有高鐵站、交通極為便利，這為G村發展提供了較好的條件，加上2015年開啟的第一屆世界互聯網大會這一機遇，G村的外在環境優勢明顯。

G村可充分借助上海和杭州兩大城市充足的知識型人才，為其發展提供技術和策略支持。另外，近幾年互聯網絡的飛速發展也為其銷售渠道、生產渠道提供了新的空間和可能，因此依托互聯網開啟全新發展模式值得考慮。

（三）發展多元治理模式，豐富基層治理實踐

在政府的多元治理過程中，不斷強調公共事務管理過程中應追求公共性、效率性、服務性，強調組織效能，注重與公民社會的合作共治性，從而保證在多元治理過程中實現公共管理的效能化目標。[2]在農村基層治理中也要注重多元治理主體間的合作，理順農村各治理主體之間的關系，對農村基層各治理主體的權力、義務、職能、責任加以明晰，在法律上明確農村各治理主體的定位和作用是推進農村基層治理法治化的重要前提。[3]發展政府、農村社會組織、村民個人等主體間的合作，同時給予長期居住于本村的外來務工人員一定的參與本村事務的權利，關心他們的生活狀況，共同為建設社會主義新農村而獻力。

3 結語

農村的穩定關乎國家整體的穩定，因此必須想方設法維護農村基層穩定、維護農民切身利益、探索走出農村基層治理困境之路。

參考文獻

[1]李晚蓮，胡揚名：《農村基層治理創新須理順三大關系》，《福建論壇》2016年第7期。

[2]張麗娟：《農村社區能力建設中的政府職能選擇與轉換》，《商業經濟研究》，2016年第14期。

[3]趙穎：《推進農村基層治理法治化探析》，《山東工會論壇》，2016年第1期。endprint