淺談四川省雅安市第二次農(nóng)村土地調(diào)查經(jīng)驗及工作推進(jìn)建議

白 梅 （四川省雅安市國土資源局 625000）溫軍軍 （四川省地震局測繪工程院，四川省雅安市 625000）

淺談四川省雅安市第二次農(nóng)村土地調(diào)查經(jīng)驗及工作推進(jìn)建議

白 梅 （四川省雅安市國土資源局 625000）溫軍軍*（四川省地震局測繪工程院，四川省雅安市 625000）

土地調(diào)查是我國全面查實查清土地資源的重要手段。由于農(nóng)村土地面積在整個國土面積中占比較大，因此，農(nóng)村土地調(diào)查也是全國土地調(diào)查的重點。現(xiàn)在總結(jié)雅安市第二次農(nóng)村土地調(diào)查相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對如何推進(jìn)雅安市第三次農(nóng)村土地調(diào)查工作提出了幾點建議，包括提高行政界線劃分質(zhì)量、提升影像質(zhì)量、開展更大比例尺的土地調(diào)查、統(tǒng)一調(diào)查坐標(biāo)系、加強人才隊伍建設(shè)等。

農(nóng)村土地調(diào)查；經(jīng)驗總結(jié)；工作建議；雅安市

土地調(diào)查是我國全面查實查清土地資源的重要手段。由于農(nóng)村土地面積在整個國土面積中占比較大，因此，農(nóng)村土地調(diào)查也是全國土地調(diào)查的重點。雅安市農(nóng)村土地調(diào)查是以縣級行政區(qū)域為基本調(diào)查單位，以農(nóng)村土地調(diào)查覆蓋完整的調(diào)查區(qū)域為調(diào)查范圍，按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展的農(nóng)村權(quán)屬調(diào)查、土地地類調(diào)查和基本農(nóng)田調(diào)查[1]。雅安市第二次農(nóng)村土地調(diào)查已基本查清農(nóng)村每塊土地的地類、位置、范圍、面積分布和權(quán)屬等基本情況，初步建立了農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫、地籍信息系統(tǒng)，建立健全了農(nóng)村土地資源變化信息的統(tǒng)計、監(jiān)測與快速更新機(jī)制，實現(xiàn)了調(diào)查信息的互聯(lián)共享。但由于雅安市地處盆地西部邊緣，基礎(chǔ)薄弱、山多地少、人員匱乏，因此，提前做好第三次農(nóng)村土地調(diào)查的謀劃和準(zhǔn)備工作顯得尤為必要。筆者在總結(jié)雅安市第二次農(nóng)村土地調(diào)查相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對如何推進(jìn)雅安市第三次農(nóng)村土地調(diào)查工作提出了幾點建議，以供同行參考借鑒。

1 雅安市概況

雅安市位于四川省西部，東靠成都、西連甘孜、南界涼山、北接阿壩，距離成都市約120 km，是青藏高原向成都平原的過渡地帶。該地區(qū)地形為狹長型，南北長約220 km，東西寬約70 km，轄區(qū)總面積為1.54萬km2。該地區(qū)現(xiàn)轄2區(qū)6縣，共42個鎮(zhèn)、106個鄉(xiāng)，總?cè)丝诩s156.51萬人[2]。

2 雅安市第二次農(nóng)村土地調(diào)查經(jīng)驗

2.1 工作進(jìn)程介紹

雅安市于2007年7月1日全面啟動第二次農(nóng)村土地調(diào)查前期工作，利用兩年時間開展了農(nóng)村土地外業(yè)調(diào)查，逐地塊查清了全市城鎮(zhèn)以外農(nóng)村每塊土地的位置、類型、面積、分布等利用狀況和權(quán)屬狀況。2009年底完成了基本農(nóng)田的上圖、登記、造冊，查清了全市基本農(nóng)田的數(shù)量、分布和保護(hù)狀況。2010年上半年，完成了包括土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)的市、縣二級土地利用數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)的建設(shè)，為全省、全國土地利用數(shù)據(jù)庫提供了數(shù)據(jù)庫成果，實現(xiàn)了國家、省、市、縣區(qū)四級土地調(diào)查的信息共享。同時，按照國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》要求，通過變更調(diào)查，將土地調(diào)查成果統(tǒng)一到2009年10月31日同一時間點，逐級匯總土地調(diào)查成果。在此基礎(chǔ)上，還建立了雅安市土地資源變化信息的調(diào)查統(tǒng)計、及時監(jiān)測與快速更新機(jī)制[3]。之后每年下半年根據(jù)國家下發(fā)的遙感影像和監(jiān)測圖斑，及時開展外業(yè)復(fù)核，變更調(diào)查成果逐級匯交至國家，從而完成雅安市各年度農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫更新工作。

2.2 第二次農(nóng)村土地調(diào)查經(jīng)驗

2.2.1 調(diào)查范圍更廣泛

雅安市第一次農(nóng)村土地調(diào)查于1984年開始、1997年完成，其調(diào)查范圍主要涉及農(nóng)村土地調(diào)查，而第二次農(nóng)村土地調(diào)查于2007年開始、2009年完成，調(diào)查土地范圍在農(nóng)村土地的基礎(chǔ)上，還增加了城鎮(zhèn)土地和基本農(nóng)田的調(diào)查以及土地數(shù)據(jù)庫和地籍信息系統(tǒng)建設(shè)，其內(nèi)容更廣泛，收集到的數(shù)據(jù)更完善，調(diào)查結(jié)果的運用價值更大，且為雅安市城市規(guī)劃發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.2.2 人員組織更完善

雅安市第一次農(nóng)村土地調(diào)查主要由農(nóng)牧漁業(yè)部牽頭，林業(yè)、水利、建設(shè)、測繪、統(tǒng)計等部門分工負(fù)責(zé)，其指導(dǎo)文件是國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《農(nóng)牧漁業(yè)部、國家計委等部門關(guān)于進(jìn)一步開展土地資源調(diào)查工作的通知》。雅安市第二次農(nóng)村土地調(diào)查由市委常委、市政府分管副市長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)，國土部門牽頭負(fù)責(zé)，市建設(shè)局、財政局、發(fā)改委、民政局、旅游局、交通局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局、統(tǒng)計局、房管局等相關(guān)部門配合完成，其指導(dǎo)文件是《國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》（國發(fā)〔2006〕38號）。第二次農(nóng)村土地調(diào)查時，雅安市各級國土部門均已基本健全，并成立了雅安市第二次農(nóng)村土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公地點設(shè)置在市國土局內(nèi)，設(shè)立了綜合組、調(diào)查組、成果核查組、基礎(chǔ)圖件組和權(quán)屬糾紛協(xié)調(diào)處理指導(dǎo)組共5個工作組。

2.2.3 技術(shù)方法更先進(jìn)

雅安市第一次農(nóng)村土地調(diào)查工作因受經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件限制，僅部分地區(qū)采用了基礎(chǔ)圖件，大部分是靠外業(yè)勾繪、內(nèi)業(yè)手工繪圖，而成果統(tǒng)計靠人工匯總，其后的每年變更調(diào)查增量數(shù)據(jù)也全靠人工計算，因此，現(xiàn)保存完好的第一次農(nóng)村土地調(diào)查圖件和臺賬基本都是手工繪制，基本無電子數(shù)據(jù)。同時，在第一次農(nóng)村土地調(diào)查中，由于大部分工作由人工完成，再加上地區(qū)差異性，導(dǎo)致各縣區(qū)調(diào)查進(jìn)展緩慢、質(zhì)量不一。與第一次農(nóng)村土地調(diào)查相比，第二次農(nóng)村土地調(diào)查在基礎(chǔ)圖件、技術(shù)運用、人員素質(zhì)、經(jīng)驗、規(guī)劃等方面提高了調(diào)查精度和調(diào)查效率，尤其在技術(shù)運用方面，差異化更明顯。第二次農(nóng)村土地調(diào)查正處于空間信息技術(shù)廣泛運用的時期，故此次調(diào)查由國家統(tǒng)一采購影像資料，分發(fā)給各省、各市（州），調(diào)查采取內(nèi)業(yè)判讀和外業(yè)復(fù)核相結(jié)合的方法，再加上地籍測量野外利用全站儀進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，內(nèi)業(yè)建庫采用MapGIS進(jìn)行數(shù)字化建庫，并按要求數(shù)據(jù)匯總出具各類圖件及表、卡、冊[4]，取得了良好的數(shù)據(jù)存儲與應(yīng)用效果，為構(gòu)建國土資源管理“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺實行了有力的數(shù)據(jù)支撐。

3 推進(jìn)雅安市第三次農(nóng)村土地調(diào)查工作的建議

3.1 開展第三次農(nóng)村土地調(diào)查的主要目的

隨著我國改革開放的深入推進(jìn)、農(nóng)村城市化進(jìn)程的不斷加快、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)一步優(yōu)化，全面及時地掌握農(nóng)村土地利用情況，不僅有利于提高土地資源合理開發(fā)與利用的科學(xué)性，還可為土地資源的可持續(xù)發(fā)展提供決策信息。經(jīng)實踐和調(diào)研，筆者認(rèn)為，雅安市開展第三次農(nóng)村土地調(diào)查的主要目的有以下3點：（1）建立農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫及相應(yīng)的管理系統(tǒng)，既為今后的土地變更調(diào)查和科學(xué)管理土地提供依據(jù)和基礎(chǔ)，同時也能建立起更高效、便利的管理操作平臺，而不是以前的手工臺賬；（2）其調(diào)查成果可為農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編、土地利用變更調(diào)查、“一張圖”工程、土地復(fù)墾整理開發(fā)、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和基本農(nóng)田保護(hù)、全國第六次人口普查、農(nóng)業(yè)資源調(diào)查、城市規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃和十二五規(guī)劃編制等科學(xué)管理與決策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；（3）全面查清農(nóng)村各類土地面積，為今后加強土地資產(chǎn)管理與基準(zhǔn)地價評估等工作提供基礎(chǔ)資料。

3.2 工作推進(jìn)建議

3.2.1 提高行政界線劃分質(zhì)量

雅安市各區(qū)縣的行政界線是按照民政部門確認(rèn)的1∶50 000的行政界線作為控制界線，由國家制作統(tǒng)一下發(fā)給雅安市使用。由于比例尺較小，造成雅安市區(qū)縣交界處產(chǎn)生了一系列權(quán)屬糾紛問題。如雅安市名山區(qū)與雨城區(qū)交界處，以國家下發(fā)的行政界線，硬生生地把名山區(qū)的部分土地劃分到了雨城區(qū)。類似現(xiàn)象在第二次農(nóng)村土地調(diào)查中遇見很多，為此，將第二次農(nóng)村土地調(diào)查時雅安市一級飛入地用地類型及其面積進(jìn)行了統(tǒng)計，見表1。建議在進(jìn)行第三次農(nóng)村土地調(diào)查時，首先要提高行政界線劃分精度，增強土地調(diào)查的權(quán)威性，減少因界線帶來的權(quán)屬糾紛[5]，并提前做好行政區(qū)劃的名稱、代碼、行政界線調(diào)整等變更工作。

表1 第二次農(nóng)村土地調(diào)查時雅安市一級飛入地用地類型及其面積統(tǒng)計

3.2.2 增強山區(qū)控制點布設(shè)，提升影像質(zhì)量

國家為雅安市采購的正射影像圖共有清晰彩色航片、不清晰彩色航片、不清晰衛(wèi)片、黑白航片4種格式，且均是1∶10 000小比例尺的西安80坐標(biāo)系影像資料。由于雅安市地屬山區(qū)，布設(shè)控制點偏少，導(dǎo)致糾正后的影像坐標(biāo)與實際西安80坐標(biāo)存在偏差。在第二次農(nóng)村土地調(diào)查后，國家加強了影像質(zhì)量，每年下發(fā)的影像又與第二次農(nóng)村土地調(diào)查成果產(chǎn)生偏差。例如，石棉縣栗子坪電站影像與數(shù)據(jù)庫存在偏移，再加之雅安常年多雨、云霧繚繞，造成衛(wèi)星提取的影像質(zhì)量普遍不高。因此，建議在第三次農(nóng)村土地調(diào)查影像制作時，增強山區(qū)控制點布設(shè)，提升影像質(zhì)量，且最好選擇在晴好天氣時段獲取影像信息。

3.2.3 開展更大比例尺的土地調(diào)查

根據(jù)《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(TD/T1014-2007)要求，雅安市第二次農(nóng)村土地調(diào)查中使用的是1∶10 000比例尺圖斑最小上圖面積：城鎮(zhèn)村及工礦用地、耕地、坑塘、園地上圖為4.0 mm；林地、草地等上圖為15.0 mm[6]，導(dǎo)致許多零星地物無法統(tǒng)計和上圖，得到的分類統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。因此，建議在第三次農(nóng)村土地調(diào)查中使用更大比例尺進(jìn)行調(diào)查，如使用1∶5 000或1∶2 000的比例尺，以補充完善前一次調(diào)查成果中遺漏的零星地物。

3.2.4 統(tǒng)一調(diào)查坐標(biāo)系

隨著社會的進(jìn)步，國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)和社會發(fā)展、科學(xué)研究等對國家大地坐標(biāo)系提出了新的要求，迫切需要采用原點位于地球質(zhì)量中心的坐標(biāo)系統(tǒng)(以下簡稱地心坐標(biāo)系)作為國家大地坐標(biāo)系。采用地心坐標(biāo)系，不僅有利于采用現(xiàn)代空間技術(shù)對坐標(biāo)系進(jìn)行維護(hù)和快速更新，還有利于提高測圖工作效率。自2008年7月1日起，我國全面啟用2 000國家大地坐標(biāo)系，再加之不動產(chǎn)統(tǒng)一登記已采用此坐標(biāo)系，故按照改革趨勢，第三次農(nóng)村土地調(diào)查也將會采用地心坐標(biāo)系。但目前雅安市國土系統(tǒng)內(nèi)部使用的坐標(biāo)系種類較多，第二次農(nóng)村土地調(diào)查采用的是西安80坐標(biāo)系及北京54坐標(biāo)系，甚至采用地方坐標(biāo)系，由于坐標(biāo)系的不統(tǒng)一，極易造成數(shù)據(jù)交叉和重疊，有效數(shù)據(jù)無法無縫銜接。因此，為更有效、更充分地利用已有成果， 促進(jìn)做好國土管理工作，建議在第三次農(nóng)村土地調(diào)查工作開展之前，將已有的成果數(shù)據(jù)坐標(biāo)系進(jìn)行轉(zhuǎn)換，達(dá)到數(shù)據(jù)的同步和統(tǒng)一。

3.2.5 加強人才隊伍建設(shè)

由于距第二次農(nóng)村土地調(diào)查完成至今已有近十年，再加上人才流失、培訓(xùn)工作不到位，導(dǎo)致雅安市國土系統(tǒng)內(nèi)部具有土地調(diào)查工作基礎(chǔ)知識的專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重缺失，阻礙了新一輪土地調(diào)查工作的開展。為解決此問題，建議增設(shè)機(jī)構(gòu)編制以組建土地調(diào)查人才隊伍，從而增加雅安市國土系統(tǒng)的技術(shù)人才儲備。同時，在第二次農(nóng)村土地調(diào)查時，受經(jīng)濟(jì)、時間及調(diào)查底圖不清晰的限制，及外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)處理工作時間緊、任務(wù)重，而培訓(xùn)工作又未能及時跟進(jìn)等的影響，導(dǎo)致土地調(diào)查人員對調(diào)查技術(shù)、調(diào)查規(guī)范、內(nèi)業(yè)處理等工作的熟悉程度參差不齊，造成調(diào)查的成果數(shù)據(jù)質(zhì)量不一、許多調(diào)查現(xiàn)狀與實際地類不符等問題，再加之復(fù)核工作不到位，嚴(yán)重影響了調(diào)查成果。因此，建議在第三次農(nóng)村土地調(diào)查工作正式開始前，開展調(diào)查人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。此外，還要強化數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管和建立數(shù)據(jù)復(fù)核機(jī)制等。

[1]第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.江西省第二次全國土地調(diào)查技術(shù)細(xì)則[M].南昌:江西科學(xué)技術(shù)出版社,2008:39-53.

[2]危疆澤.雅安市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移研究[D].雅安:四川農(nóng)業(yè)大學(xué),2014.

[3]中華人民共和國國土資源部.土地調(diào)查條例實施辦法(國土資源部令第45號)[Z].2009-6-17.

[4]鄒艷紅,劉玲玲,姚封.農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫的建立和土地利用分析——以懷仁縣第二次農(nóng)村土地調(diào)查為例[J].城市勘測,2010(2):13-18.

[5]馬克偉,樊志全,向洪宜,等.GT/B 21010 2007,土地利用現(xiàn)狀分類[S].北京:中國標(biāo)準(zhǔn)出版社,2007.

[6]穆健.第三次全國土地調(diào)查及其年度變更調(diào)查工作建議[J].價值工程,2016(26):104-106.

2017-06-12

*為通訊作者