推行政府權力清單制度的實踐與思考
——以馬鞍山市為例

馬鞍山市政府法治辦課題組

（馬鞍山市政府法制辦公室，安徽 馬鞍山 243000）

推行政府權力清單制度的實踐與思考
——以馬鞍山市為例

馬鞍山市政府法治辦課題組

（馬鞍山市政府法制辦公室，安徽 馬鞍山 243000）

推行權力清單制度，是黨中央、國務院部署的重要改革任務。黨的十八屆三中全會指出：推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。黨的十八屆四中全會的決定再次重申:推行政府權力清單制度,堅決消除權力設租尋租空間。2013年中共中央、國務院在《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》中提出：梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單，明確責任主體和權力運行流程。馬鞍山市自2014年起推行權力清單制度以來，作了有益探索，取得了積極成效，對推進法治政府建設發揮了重要作用，但也存在一定問題，應當及時進行總結反思，探索完善這一制度的可行路徑。

權力清單 尋租 機構改革 職能轉變

一、實踐：馬鞍山市權力清單制度的建立和推行

馬鞍山市2014年8月份在安徽省率先啟動了權力清單制度建設工作，當年12月份按省政府要求及時啟動責任清單制度建設，對包括市政府組成部門、直屬機構、部門管理機構和直屬事業單位、部門所屬事業單位以及行使行政權力的其他有關單位在內的49家單位的十類行政權力進行梳理。市級政府權力清單和責任清單于2015年2月5日正式公布施行，清單內容包括權力類型、權力事項名稱、實施依據、責任事項、追責情形、運行流程圖以及廉政風險點。納入清理范圍的49家單位，權力事項基數4055項，經審核減少1913項，保留2142項。權力事項共對應編制了1.5萬余條責任事項，明確了2.1萬余條追責情形。排查廉政風險點6300余個，并按“高、中、低”逐個劃等定級，制定防控措施8600余條。

市政府權力清單和責任清單發布一年后作了首次調整，2016年2月，市政府發文公布了動態調整結果。此次動態調整對20家單位提出的245項行政權力調整意見進行了審核，并形成最終意見，調整后市政府42家單位保留行政權力2303項，其中：取消10項、新增182項、調整53項。

為加強權力運行監管，確保政府權力清單責任清單落地生效，2016年6月，市政府對權力運行監管提出要求，要求各單位針對行政權力逐項制定監管細則，明確監管重點，完善監管機制，確保政府權力運行監管到位。

馬鞍山市權力清單制度建設工作主要有以下特點：

一是工作基礎扎實。自2006年起，市政府法制辦開展了市政府部門行政執法依據及職責的全面梳理工作，共確認行政執法主體47個，行政執法職責3158項，開列了一張行政執法 “權責清單”，實際上已形成了行政權力清單的雛形，為權力清單的推進奠定了基礎。

二是注重延伸發展。首先是向最基層延伸。2015年2月28日前面向社會公布施行縣區權責清單。2015年6月25日，鄉鎮（街道）政府權力清單和責任清單全部面向社會公布運行。其次是向“放管服”改革的深層次領域延伸。2016年在全省試點探索建立全方位公共服務清單和全口徑行政權力中介服務清單。2016年11月30日，與省級同步公布運行市級及試點縣鄉“新兩單”，其中市級公共服務事項1023項，中介服務事項199項（含轉換11項）、規范（下放）52項、取消3項。12月31日，所有縣鄉“新兩單”全面公布運行。

三是嚴格規范程序。市級政府權責清單建設程序主要包括以下環節：部門自查自清、集中審核、合法性審查、專家論證、公開征求意見以及向市人大常委會報告、市政協通報，由市政府常務會議和市委常委會研究通過。在集中審核環節，通過模板先行、分工協作、分類審核，做到審核意見的體例、框架、表述“三統一”，審核匯總表、具體情況表、權力清單欄目、內容、流程圖“五定型”。在合法性審查環節，由市政府法制辦對照法律法規規章、“三定”規定等，逐一審核論證權力事項，梳理匯總重難點問題專門征詢有關專家意見。

二、反思：權力清單制度的內在暇疵和癥結分析

（一）內在暇疵

1、權力主體不完備。馬鞍山市納入權力清單的共49家單位，包括市政府組成部門、直屬機構、部門管理機構和直屬事業單位、部門所屬事業單位以及行使行政權力的其他有關單位。這一范圍未包含市級所有行政主體，如市人行、稅務、煙草等垂直管理部門和市政府本身，顯然無法匹配“市級政府權力清單和責任清單”的應有范圍。對此，各地做法均不相同。就省級層面而言，安徽省權力清單和責任清單主體有55家單位，江蘇省有52家，浙江省有42家。就市級層面而言，從首次公布的權力清單情況看，主體范圍也各不相同（見表一）。

表一：

2、權力類型不清晰。2015年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》中提出：“各省（自治區、直轄市）政府可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，結合本地實際，制定統一規范的分類標準”。實踐中，各省都明確了行政權力的具體類型，與中辦、國辦的十類權力類型并不完全一致。如安徽省另設了行政規劃、江蘇省另設了行政征用、浙江省另設了非行政許可審批等（見表二）。各地均未制定具體的權力分類標準，給實際操作帶來困難。另外，各地權力清單中“其他權力”這一兜底類型也造成了實踐中的差異和困惑。

表二：

3、權力事項不完整。由于行政行為的廣泛性和復雜性，法律法規的具體規定無法窮盡各級政府及其部門的職能，必然存在部分行政權力內容、范圍不清晰的情況。清單本身具有確定性和精細化的特征，難以以具體條目的方式窮盡所有行政權力，不能完整展現市級政府及其部門的行政職能。另外，在構建權力清單過程中，存在因認識的差異致使部分委托行使的權力未列入清單的現象。

4、權力顆粒化標準不統一。首先，權力事項的顆粒化程度不統一。以行政處罰為例，有的單位將一部法律規范的事項合并表述，如“土地類行政處罰”；有的單位則按具體的法律條款來區分，如“對未按規定設置民用爆炸物品專用倉庫技術防范設施的處罰”。其次，權力事項的名稱不統一。有的只是簡單地把所涉法條內容直接復制為職權名稱；有的則對所涉法條高度概括。由于標準不統一和具體工作人員認識上的差異，致使各地權力事項在具體表述和數量上差異較大，如市教育局的權力事項，蕪湖市列為20項，南通市列為31項，馬鞍山市為10項。

5、權力事項調整機制不完善。對權力事項的調整主要包括項目的取消、下放、增設和項目中具體內容的修改，這一工作流程精細化程度仍待加強，如何通過嚴格、合理的程序規定保證政府部門和行政相對人等各方面利益得以表達，保證調整的科學性方面還略顯不足。尤其是對下放管理層級的權力事項，雖然經過合法性審查，但專家論證、風險評估等環節的欠缺，會造成實際效果的差強人意。

6、權力清單制度體系不健全。當前權力清單制度主要集中在清單確立、調整方面，并沒有形成健全的制度體系。根據黨的十八屆三中、四中全會精神和 《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，推行權力清單制度應當包括全面梳理現有行政職權、大力清理調整行政職權、依法律法規審核確認、優化權力運行流程、公布權力清單、建立健全權力清單動態管理機制、積極推進責任清單工作、強化權力監督和問責等八項主要任務，每一項任務都應當有完備的制度進行規范和支撐。

（二）癥結剖析

1、行政職權理論尚不完善。權力清單制度是以行政行為類型化為基礎，并以行政職權理論的完善為前提的。目前行政法領域除行政處罰、行政許可、行政強制有專門的法律進行規范，其它行政職權的概念、內涵、運行程序并沒有統一的規定，如何劃分并界定行政職權尚無定論，因此造成各地對行政權力的分類及劃分標準不一。

2、清單認識存在誤區。有觀點片面理解“清單之外無權力”，把清單直接作為執法依據，認為不列入清單的權力不得行使，使清單優于職權法定。有的片面理解“簡政放權”，認為市本級權力事項越少越好，以合并、下放甚至非法取消等方式強行減少市級權力事項。

3、省級統籌力度大。推行權力清單制度建設工作由省編辦牽頭，全省步調一致，對行政權力的類型、清單的內容格式、工作進度等都由省統一安排，雖然達到的全省一致，但也限制了地方的主觀能動性。

三、探索：完善權力清單制度的思想引導和路徑選擇

推行政府權力清單制度是政府的一場 “自我革命”，地方政府在深入推進此項工作過程中，必須厘清思路，結合實際進行探索和完善，真正實現依法公開權力和規范權力運行，構建分工明確、責任清晰、運轉高效的政府治理結構。

（一）思想引導

1、要認識到權力清單的實質是對行政職權的列舉。中辦、國辦《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》中提出的工作目標是：“將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督。”由此可見，權力清單是對現行法律法規規章中關于行政職權的梳理、整合、歸納和集中，明確權力的行使方式和程序并公之于眾，它是對行政權力的物理性聚合，而非化學性融合，其本身不能產生或消除行政權力。不能改變行政權限的范圍、性質、行使方式。

2、要認識到權力清單的前提是職權法定。行政機關應當堅持“法定職責必須為，法無授權不可為”的原則，其權力只能來源于法定。目前，我國行政權限的來源比較復雜，包括法律、法規、規章以及其他規范性文件，如“三定方案”。此外，還有上級行政機關的賦予，如上級委托下級行使的權力等。“行政權力進清單、清單之外無權力”是對權力清單準確性的要求，指的是權力清單應當窮盡所有行政權力，而不是未列入清單的權力不得行使。

3、要認識到權力清單是簡政放權的基礎。 轉變政府職能、激發市場活力、便利群眾辦事必然要求簡政放權，簡政放權通常通過減少行政權力數量、簡化行政權力程序來實現。簡政放權必須要有一張完備的權力清單，首先通過清單通過對法定的行政權限的進行明確完全列舉，摸清權力底數，然后才能對行政權力進行調整、優化。在完備的清單基礎上進行簡政放權，隨后又對新形成的權力清單進行公布，二者相輔相成，良性互動，才能真正實現對行政權的控制與規范，促進行政機關依法行政。實踐中，有的地方打著簡政放權的口號，以 “行政權力數量最少”、“行政審批數量最少”為目標，通過合并、凍結、轉變等方式單純從數字上減少權力事項，實際上不符合簡政放權的宗旨，也背離了清單建設的動機。

（二）路徑選擇

行政權力清單的生命力在于其準確、精細和全面，否則將流于形式、適得其反，一方面致使行政機關制單的動力不足，另一方面引發群眾對政府公信力的質疑。因此，必須加強清單的標準化建設、制度化建設和體系化建設。

1、加強權力清單的標準化建設

加強頂層設計，統一權力清單的格式和內容，簡化形式，對權力清單進行標準化編制。

一是統一權力類型。開展行政職權理論研究，做好統一標準的頂層設計，對行政權力作統一分類，根據不同類型權力的特點設定相應的依據標準、職權標準等各項具體標準。明確每一類別的內涵和外延，便于各行政機關操作。同時對權力事項名稱的表述進行統一，對兜底的“其它權力”，要有明確的法律法規依據，以免各行政機關擅自或者變相設置行政權力。盡量使權力清單按照法律法規的規定涵蓋全部權力，確保職責無缺位。

二是統一權力主體。明確哪些主體納入清單管理。建議在目前基礎上擴大清單覆蓋范圍，盡可能涵蓋當地所有行使行政職權的主體。首先應當將各級政府納入清單主體。各級政府都有自身的法定職權，數量可觀，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政確認、行政給付、行政裁決、行政獎勵等，如供地批準、遷移古樹名木批準、吊銷校車使用許可的處罰等權力事項的主體都是政府。其次是將本級政府工作部門、垂直管理單位都列入清單公示。

三是統一劃分的尺度。對權力的顆粒化程度作統一要求，用一把尺子衡量權力事項。為便于群眾理解和操作，建議盡量以具體行為為標準劃分權力事項。如根據 《城市市容和環境衛生管理條例》規定，將“對違反市容衛生行為的行政處罰”事項，細化為以下事項：對隨地吐痰、便溺，亂扔果皮、紙屑和煙頭等廢棄物的行政處罰；對在城市建筑物、設施以及樹木上涂寫、刻畫或者未經批準張掛、張貼宣傳品等的行政處罰；對在城市人民政府規定的街道的臨街建筑物的陽臺和窗外，堆放、吊掛有礙市容的物品的行政處罰；對不按規定的時間、地點、方式，傾倒垃圾、糞便的行政處罰等。

2、加強權力清單制度化建設

應明確清單的政府規范性文件性質，對清單的建立、調整、監管等建立規范化的制度要求。

一是明確建立清單的制度。組建包括政府部門、專家學者、立法部門等多方面人員參加的綜合性清權主體。構建科學、合理、標準化的確權流程，在對行政主體行使的直接面對公民法人和其他組織的行政職權分門別類進行梳理匯總后，進行合法性審查，開展專家論證，廣泛聽取社會公眾意見。在經政府集體討論審定后，提請人民代表大會對權力清單進行確認。通過標準化的確權流程，保證清單建立的公開性、公正性和法治性。

二是明確調整清單的制度。市級政府在對權力清單中的權力事項進行調整時，明確調整的前提條件和程序。權力事項的取消和新增，以及對權力事項的具體內容，如名稱、依據、主體、流程等進行修改的，必須有法律法規規章的明確依據。對于下放給下級政府和部門的權力事項，應當進行充分論證、風險評估。同時應建立每年定期對權力清單進行整體調整與清單個別事項調整相結合的動態管理工作機制，以適應行政執法的及時性要求。

三是明確監管清單的制度。一方面是通過權力清單監管行政權力的規范運行，確保行政機關依法行政，另一方面是監管清單制度本身的運行情況，確保統一規范實施清單的確認、調整、管理等工作。可以建立客觀科學的評估機制，定期對權力清單運行效果進行跟蹤評估，確保權力清單在實踐中產生的實際成效及問題能夠客觀、真實地反映出來。

3、加強權力清單制度體系化建設

一是與行政主體制度相銜接。建立權力清單與執法主體清單、執法人員清單等制度相銜接的機制，將行政行為與行為主體相關聯，使群眾對行政權力的行使有更全面和直觀的了解。

二是與法律法規立改廢相銜接。 權力清單是職權法定的產物，權力清單的動態調整必須與各層級法律法規的立改廢相銜接，確保清單的合法性、及時性、準確性。通過清單運行，對個別事項的合理性、必要性發現的問題，按程序提請修法，形成良性互動。

三是與規范性性文件清理相銜接。行政規范性文件是行政機關行使行政權力的具體體現，對相對人的權利義務產生重大影響，目前已形成了定期清理的工作機制，權力清單制度須與其相配套。清單的建立和調整影響規范性文件的內容的，及時提請修改或廢止文件；規范性文件的內容對現有權力清單的具體內容作出改變的，如省級政府部門下文改變某權力事項的操作流程，或者下放權力事項的，就要及時調整修改權力清單。

四是與簡政放權舉措相銜接。優化辦事流程和下放行政權力是對行政權力主體和程序的改變，都與既有權力清單直接相關。應當根據各級政府及其部門簡政放權的具體舉措及時調整清單。同時根據簡政放權的要求，對照權力清單，實施科學的機構編制管理，具體確定各級各部門“三定”內容，進一步整合優化機構、優化配置職能、調控精簡編制，從而建立科學有效的政府職能體系和組織體系。

〔1〕中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》；

〔2〕 《安徽省人民政府關于推行省級行政權力清單制度的通知》（皖政〔2014〕29 號 ）

〔3〕 《安徽省人民政府關于公布安徽省省級政府權力清單和責任清單目錄的通知》（皖政〔2014〕76號）

〔4〕 《馬鞍山市人民政府關于公布馬鞍山市市級政府權力清單和責任清單目錄的通知》（馬政〔2015〕4號）

〔5〕 《馬鞍山市人民政府關于公布市政府權力清單和責任清單動態調整結果的決定》（馬政〔2016〕16號）

〔6〕江蘇機構編制網 ，江蘇省政府各部門行政權力事項清單http://www.jssbb.gov.cn/xzql/index.action.

〔7〕浙江政務服務網 行政權力清單http://www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html.

〔8〕安徽省人民政府關于公布安徽省 省級政府權力清單和責任清單目錄的通知-安徽省機構編制委員會辦公室http://www.ahjgbzw.gov.cn/include/web_content.phpid=98236.

〔9〕中國南通政府網站 行政權力事項匯總專欄http://www.nantong.gov.cn/col/col53099/.

〔10〕蕪湖市市級行政權力清單 http://www.smxs.gov.cn/zt/qlqd/index.html.

〔11〕胡稅根 徐靖芮：《我國政府權力清單制度的建設與完善》，載《中共天津市委黨校學報》2015年第1期.

〔12〕羅亞蒼：《權力清單制度的理論與實踐》，載于《中國行政管理》第2015年第6期.

〔13〕郭慶松，陳奇星：《推行政府權力清單制度：上海的實踐與思考》，載于《行政管理改革》.

〔14〕余凌云，《行政法講義》， 清華大學出版社，2010年1月版.

馬鞍山市政府法制辦課題組，成員：張桂華，李霞（執筆），陳國利。

〔責任編輯：王星閩〕