開好方，才能促發(fā)展

○ 文／王一鳴 李凡榮 凌月明

開好方，才能促發(fā)展

○ 文／王一鳴 李凡榮 凌月明

立足當前、面向未來，要充分認識國內外能源領域的新形勢新變化，借鑒發(fā)達國家的成熟經驗和做法，針對天然氣領域存在的深層次矛盾和問題，按照黨中央、國務院深化石油天然氣體制改革的文件要求，加快推進天然氣資源勘查開采與管網(wǎng)體制改革，健全市場機制，完善監(jiān)管體系，完善政策配套，逐步將天然氣發(fā)展成為中國的主體能源之一。

●中國天然氣管道建設已取得重大進展，但仍有很大的發(fā)展空間。

明確天然氣的戰(zhàn)略定位

天然氣是優(yōu)質高效、綠色清潔的低碳能源。美國、英國、日本和韓國等發(fā)達國家在解決大氣污染問題過程中都將大規(guī)模利用天然氣作為主要抓手。天然氣節(jié)能減排效果顯著，是有效治理大氣污染、積極應對氣候變化等生態(tài)環(huán)境問題的現(xiàn)實選擇。天然氣燃燒效率高，聯(lián)合循環(huán)發(fā)電效率可超過60%，工業(yè)鍋爐超過90%；釋放等熱值能量所排放的二氧化碳，天然氣比石油少30%，比煤炭少50%，幾乎不產生二氧化硫和煙塵等顆粒物。通過低氮燃燒等技術，天然氣聯(lián)合循環(huán)發(fā)電的氮氧化物排放量可穩(wěn)定控制在50毫克／立方米以下，工業(yè)鍋爐可控制在150毫克／立方米以下。燃燒天然氣產生的水蒸氣量不會影響氣候和空氣中的含濕量。以北京為例，2016年天然氣消費量160億立方米，按燃燒1億立方米天然氣產生水蒸氣16萬噸測算，每年北京天然氣消費產生的水蒸氣僅相當于北京年水汽總蒸發(fā)量220億～290億噸的千分之一左右。

逐步把天然氣培育成主體能源之一。一是從近百年世界能源轉型歷程看，天然氣在世界能源轉型中發(fā)揮了重要作用，未來仍將扮演重要角色?！懊航禋馍笔歉髦饕洕w能源結構調整的顯著特征，在一次能源消費結構中，世界煤炭占比由1965年37.6%降至2016年的28.1%，天然氣占比由1965年15.7%升至2016年的24.1%，預計2035年前天然氣超越煤炭，成為世界第一大主體能源。二是從中國能源革命的目標和實現(xiàn)路徑看，加大天然氣利用規(guī)模，與可再生能源形成良性互補，提高清潔能源比重，是中國穩(wěn)步推進主體能源更替、加快建設清潔低碳、安全高效現(xiàn)代能源體系的必由之路。天然氣將在這一進程中承擔重要的歷史使命，必須進一步明確其主體能源之一的戰(zhàn)略定位，按照既定的發(fā)展規(guī)劃、目標與實現(xiàn)路徑，逐步把天然氣培育成為中國的主體能源之一。

完善勘查開采體制

深入推進油氣上游體制改革，建立現(xiàn)代油氣資源勘查開采市場體系。堅持油氣礦業(yè)權國家一級管理?？偨Y頁巖氣、新疆等油氣探礦權招標改革和山西煤層氣礦業(yè)權改革等試點經驗，持續(xù)深入推進油氣勘查開采市場化改革，有序放開準入限制，強化安全和環(huán)保要求，進一步規(guī)范準入要求；建立完善油氣探礦權競爭出讓制度，鼓勵有條件的企業(yè)參與油氣勘查開采，不斷引入競爭機制，引導企業(yè)加大資金、技術投入，不斷降低開發(fā)成本；完善并嚴格執(zhí)行區(qū)塊退出機制，規(guī)范油氣礦業(yè)權流轉機制，建立完善油氣地質資料公開和共享機制，逐步建立完善現(xiàn)代油氣資源勘查開采市場體系，提高國內資源生產水平，增強國家油氣資源供應安全保障程度。

完善油氣資源開發(fā)利用政策，加大油氣勘查開采財稅政策支持力度。實行差別化稅費政策，加強對油氣資源勘探開發(fā)的財稅支持。對低品位、非常規(guī)、難動用等資源開發(fā)給予適當?shù)呢敹愓吆徒鹑诜龀终撸哟髮ι顚印⑸钏蜌赓Y源等財政補貼力度，延續(xù)并不斷完善頁巖氣和煤層氣開發(fā)補貼政策。對高含水老油氣田開發(fā)，予以財稅補貼，促進其可持續(xù)發(fā)展。

加強油氣地質調查夯實資源基礎，規(guī)劃引導推進多種能源資源綜合高效勘查開采。健全完善國家油氣資源地質調查制度，加強清潔、優(yōu)質能源資源地質調查，進一步夯實資源基礎。著重加強風險大和地質條件復雜的新區(qū)、新領域、新層系油氣調查，積極開展深層、深水油氣資源潛力調查評價，促進油氣新發(fā)現(xiàn)。加強頁巖氣、煤層氣及水合物氣資源調查評價。加強鄂爾多斯盆地能源礦產資源規(guī)劃修編，研究制定四川、塔里木、海域等大盆地或油氣區(qū)能源及礦產資源勘查開采規(guī)劃，大力推進油氣與非油氣礦產資源和常規(guī)油氣與非常規(guī)油氣等資源的綜合、高效勘查開采。

建立健全儲氣調峰體系

落實儲氣調峰責任。嚴格執(zhí)行天然氣儲備制度。明確政府、供氣企業(yè)、管道企業(yè)、燃氣公司和大用戶的儲備調峰義務與責任，建立天然氣調峰政策和分級儲備調峰機制。全面推行天然氣購銷合同管理，強化對儲氣調峰責任和價格的合同約束。建立完善超出合同規(guī)定的調峰和保供需求的成本分擔和違約懲罰機制。

加強規(guī)劃統(tǒng)籌，建立完善的儲氣調峰體系。加大地下儲氣庫擴容改造和新建力度，推進沿海LNG接收站增建儲罐和新建接收站、調峰站，加快建立和完善城市應急儲氣調峰設施，全面推進基礎設施互聯(lián)互通，建立以地下儲氣庫和沿海LNG接收站（調峰站、儲配站）調峰為主，氣田調峰、城市中小型CNG和LNG儲備站為輔的綜合調峰系統(tǒng)。

構建和完善儲氣調峰輔助服務市場機制。堅持自建、合建儲氣設施與購買儲氣服務相結合。天然氣銷售企業(yè)、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)儲氣調峰義務的履行，可以通過自建或合建儲氣服務設施、購買管道企業(yè)儲氣服務、向獨立第三方儲氣設施經營企業(yè)購買儲氣服務等方式實現(xiàn)。堅持儲氣、調峰服務和調峰氣量市場化定價。

加強監(jiān)管和督導檢查。重點監(jiān)管儲氣調峰義務的履約情況、天然氣購銷合同簽訂及對儲氣調峰責任和成本分擔的約定情況。各地在授予或變更特許經營權時，應將天然氣保供承諾和履約能力作為重要的考核條件。對存在不按規(guī)定配套儲氣調峰能力、連年氣荒（供氣緊張）且拒不簽訂購銷合同等行為的城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)，加強整改直至取消經營資格，收回特許經營權，淘汰一批規(guī)模小、實力差、信譽低、保供能力不足的燃氣企業(yè)。對用氣高峰期供氣企業(yè)串聯(lián)漲價、強買強賣等不正當競爭和壟斷行為加大查處力度。

天然氣管網(wǎng)體制改革

實現(xiàn)天然氣管網(wǎng)獨立，落實天然氣管網(wǎng)公平準入標準和規(guī)則。

一是盡快實現(xiàn)天然氣管道運輸和銷售業(yè)務分離。各類管道運輸企業(yè)必須獨立運營、獨立核算，管輸企業(yè)只允許從管輸服務中獲取合理收益，禁止參與天然氣銷售等關聯(lián)交易，從源頭上鼓勵第三方公平開放，提高管網(wǎng)利用效率。

二是減少供氣中間環(huán)節(jié)。天然氣主干管網(wǎng)可以實現(xiàn)供氣的區(qū)域和用戶，不得以統(tǒng)購統(tǒng)銷等名義，增設供氣環(huán)節(jié)，提高供氣成本。在項目核準時，對?。▍^(qū)、市）內天然氣管道項目建設要認真論證，對增設不必要中間環(huán)節(jié)的管道項目要嚴格把關，堅決杜絕新建管道“攔截收費”現(xiàn)象。

三是加強輸配價格監(jiān)管。按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，建立“準許成本+合理收益”的定價方式，加強天然氣管輸和城鎮(zhèn)燃氣配送環(huán)節(jié)定價管理、成本監(jiān)審和價格監(jiān)管，從嚴核定獨立的輸氣、配氣價格。對沒有實質性管網(wǎng)投入或不需要提供輸配服務的加價，應立即取消。資產評估增值部分不計入有效資產。推進城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)配氣、銷售、工程服務等業(yè)務之間的財務分離乃至法律分離，獨立核算配氣價格，控制銷售價差，降低過高的工程安裝等服務性收費。

四是落實第三方公平準入。完善天然氣基礎設施公平開放實施和監(jiān)管辦法，簡化、標準化管輸容量申請和使用規(guī)則，縮短申請回復時限，加強模板化的實時信息公開，減少基礎設施運營企業(yè)自由裁量權；探索管道容量使用容量費和使用費“兩部制”定價，完善容量二次交易和可中斷服務機制；加強監(jiān)管，對拒不執(zhí)行第三方公平開放、第三方準入歧視等行為加大查處和通報力度。

培育和建設現(xiàn)代天然氣市場體系

加強行業(yè)規(guī)劃，提升科學監(jiān)管水平。加強規(guī)劃統(tǒng)籌，遵循經濟規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅持科學合理規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的引導和約束作用。健全科學合理的規(guī)劃編制機制，提升規(guī)劃的覆蓋面、權威性和科學性。完善規(guī)劃動態(tài)調整機制，嚴格按照規(guī)劃組織實施項目建設，依法加強環(huán)境影響評價工作，建立規(guī)劃實施、監(jiān)督檢查、評估考核機制，保障規(guī)劃有效落實。

規(guī)范政府管理，健全監(jiān)管機制。政府管理要更多轉向制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和市場規(guī)則，創(chuàng)造公平公正市場環(huán)境，減少對市場和企業(yè)的直接干預。建立油氣大數(shù)據(jù)平臺、油氣地質資料信息共享平臺等，為政府決策提供支撐，為企業(yè)和社會提供專業(yè)化服務。建立覆蓋全社會的天然氣監(jiān)管體制，加強政府對市場準入、交易行為、壟斷環(huán)節(jié)、稅收繳納、價格成本、安全、環(huán)保等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。完善監(jiān)管標準、監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管程序，形成規(guī)范有序、公開透明的監(jiān)管體系。

盡快完善天然氣價格形成機制。因地制宜，探索推進天然氣終端銷售價格放開試點。有序理順居民用氣價格，盡快消除居民用氣與非居民用氣價格的“交叉補貼”現(xiàn)象，同時針對受保障人群提供適當用氣價格補貼，使低收入群體同樣能享受到天然氣的基本公共服務。加快培育上海、重慶等區(qū)域性乃至全國性的天然氣現(xiàn)貨市場，鼓勵天然氣即期和年內中遠期現(xiàn)貨掛牌與競價交易，推動“氣氣”競爭和價格發(fā)現(xiàn)，使價格更真實、充分的反映基礎設施通達能力、供需變化、可替代能源價格變化、季節(jié)和峰谷價差等市場因素。豐富現(xiàn)貨交易環(huán)節(jié)，鼓勵民營資本探索建立液化天然氣電商平臺，對液化天然氣貿易環(huán)節(jié)進行補充。以LNG交易作為切入點，擇機推出“國際平臺、競價交易、保稅交割”的天然氣期貨市場，在推進管道氣價格市場化改革的基礎上，力爭后續(xù)將液化天然氣期貨擴展至管道天然氣，形成中國乃至亞太地區(qū)的天然氣基準價市場。推進中美經濟合作百日行動計劃，強化天然氣貿易。

做好《加快推進天然氣利用的意見》的落實。以清潔燃料替代和新興市場開拓為主要抓手，加快推進天然氣在城鎮(zhèn)燃氣、工業(yè)燃料、燃氣發(fā)電、交通運輸?shù)阮I域的大規(guī)模高效科學利用。強化環(huán)保政策的硬約束，加快推進北方地區(qū)冬季清潔取暖和“煤改氣”，將煤改清潔能源納入環(huán)?？己?，切實落實黨委、政府環(huán)?！包h政同責”。健全天然氣市場體系，完善價格機制，減少供氣中間環(huán)節(jié)，建立完善用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制。強化天然氣設施用地保障。在防范風險基礎上，創(chuàng)新和靈活運用貸款、基金、債券、租賃、證券等多種金融工具，加大對天然氣利用及基礎設施建設運營領域的融資支持。積極探索、試點先行，著力加強重點領域、關鍵環(huán)節(jié)改革創(chuàng)新試點，探索一批可持續(xù)、可推廣的試點經驗。

●天然氣是綠色能源，用畫筆讓天然氣管道和表箱也充滿綠色。

完善法律法規(guī)和標準體系

一是修訂完善相關法規(guī)政策。根據(jù)2017年1月國務院印發(fā)的《關于擴大對外開放 積極利用外資若干措施的通知》（國發(fā)〔2017〕5號），“石油、天然氣領域對外合作項目由審批制改為備案制”，按此加快修訂《對外合作開采陸上石油資源條例》《對外合作開采海洋石油資源條例》。立足新形勢、新問題，做好《加快推進天然氣利用的意見》與《天然氣利用政策》的統(tǒng)籌銜接工作。研究出臺關于加快儲氣調峰設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的政策意見，嚴格落實儲氣調峰各方責任，堅持自建、合建儲氣設施與購買儲氣服務相結合，堅持儲氣、調峰服務和調峰氣量市場化定價，堅持“誰調峰、誰受益”。

二是健全天然氣行業(yè)標準體系。加快天然氣計量、天然氣車船制造、LNG陸路內河儲配、加氣（注）站安全防護和安全距離等標準規(guī)范的制修訂工作。研究修訂《城鎮(zhèn)燃氣設計規(guī)范》，加強其與油氣體制改革總體方案、《天然氣基礎設施建設運營管理辦法》等政策的銜接，厘清日間、小時調峰供氣責任和成本分擔機制，形成市場化、合同化的調峰機制。盡快統(tǒng)一天然氣計量計價標準，采用國際通用的熱值計價方式，盡早實現(xiàn)國產氣與進口氣、管道天然氣和液化天然氣在計量方式上的并軌。適應清潔取暖“煤改氣”等“宜管則管、宜罐則罐”的新形勢，盡快制定LNG、CNG儲配站等供氣形式的國家強制性標準和行業(yè)設計規(guī)范，研究論證LNG液態(tài)分銷涉及的運、儲、供、用等設備的通用接口標準等。

加快推進中國天然氣平穩(wěn)較快發(fā)展，需要堅持從問題導向和目標導向出發(fā)，深入貫徹落實油氣體制改革文件精神。在繼續(xù)推進前述工作以外，還要抓好兩方面的系統(tǒng)性工作。一是全面深化天然氣體制改革。加快研究制定深化石油天然氣體制改革的配套文件及相關政策，完善天然氣勘查開采體制，推進天然氣管網(wǎng)體制改革，完善天然氣價格形成機制，有序推進期貨與現(xiàn)貨相結合的現(xiàn)代市場體系建設，選擇適當?。▍^(qū)、市）推進天然氣體制綜合改革和專項改革試點。二是做好政策配套。加快落實《加快推進天然氣利用的意見》，抓好城鎮(zhèn)燃氣、天然氣發(fā)電、交通用氣、工業(yè)燃料升級四大利用工程。各部委要按照各自職責完善政策配套；各級政府要切實承擔起加快天然氣發(fā)展責任；各企業(yè)作為加快天然氣發(fā)展的市場主體，要扎實推進重大項目建設，保證各項指標和任務按期完成。

實習責任編輯：陸曉如znluxiaoru@163.com