行政事業單位內部控制建設研究

許博+劉學鋒

摘要：行政事業單位內部控制是一項重要制度設計，是加強行政事業單位內部管理的基石。針對當前行政事業單位內部控制遇到的問題，深入研究行政事業單位內部控制，提出合理化對策和建議加以解決。

關鍵詞：問題；對策和建議

一、存在的問題

（一）單位負責人內控責任意識淡薄

行政事業單位負責人往往只對現金和銀行存款比較關心、重視。平時只關心單位預算收入、支出安排，單位有沒有錢用。對內部控制制度不熟悉、不了解，認為內部控制制度無足輕重，可有可無。

（二）內部控制單位層面存在的問題

行政事業單位業務、規模、財務基礎工作差別很大，單位人員業務能力、綜合素質參差不齊，內部控制單位層面存在制度不規范、運行不暢，監督乏力的問題。

1.內部控制不相容崗位相互分離不徹底

行政事業單位內控規范第十二條規定：不相容崗位相互分離。部分單位沒有合理設置內部控制關鍵崗位職責和權限，沒有形成相互制約、相互監督的流程和措施，如有的單位會計出納一人兼。

2.內部控制輪崗機制不健全、不完善

內控規范第十條第四款，要求建立內控關鍵崗位工作人員輪崗機制。部分單位由于受人員編制限制等原因，內控關鍵崗位人員長期不輪崗，還有的怕麻煩、怕調整人員會帶來矛盾，人員在同一關鍵崗位工作幾十年，從未輪崗。其次不具備輪崗條件的也未采取強制休假等控制措施，很容易發生崗位風險。

3.內部控制議事決策機制不清晰透明

內控規范第十條第二款，要求建立健全透明的決策機制。部分單位執行不徹底、不規范，對“三重一大”問題沒有實行集體決策，存在單位負責人說了算，決策不民主的情況。

4.內部控制崗位責任制執行不徹底、不到位

內控規范第十條第二款，要求建立健全崗位責任制。部分單位雖然建立了崗位責任制，但在實際工作中，只是停留在制度上、理論上，但沒在實際工作中執行，讓崗位責任制形同虛設。

5.內部控制執行監督機制不健全

部分單位懂內審和內部控制業務的人員少，致使單位未設內部控制執行監督機構，內部監督幾乎無法開展。有的單位即使設立了內部控制執行監督機構，由于內部控制執行監督機構業務能力不強，對監督礙于業務能力、單位內部人員等原因，致使不敢擔當、監督不力，監督效果大打折扣。

6.會計人員基礎薄弱、內控業務能力不高

內控活動開展的好壞，關系最大的除單位主要負責人外，就是財務會計人員，部分單位存在著會計人員學歷低、年齡偏大、會計基礎薄弱、內控業務能力不高的問題，沒有形成單位人員人人學內控、懂內控的局面，影響和制約著內部控制制度的開展和執行。

（三）內部控制業務層面存在的問題

通過對單位業務層面的資產、收支、預算、政府采購、建設項目、合同管理等的研究和梳理，也發現在內部控制制度方面存在不完善的地方和問題。

1.資產管理方面存在的問題

部分單位未嚴格按照《現金管理條例》辦理現金業務，大額提取現金，超范圍、超標準支付現金，給違規違紀開了方便之門，出現了白條頂庫、借款長期不還、公款私存等現象，甚至出現貪污挪用現金的嚴重問題。

其次部分單位未按內部控制規范的要求對固定資產進行清查，有的單位雖然進行了清查，但未和會計賬簿記錄進行帳帳、賬實核對，造成單位的固定資產帳帳、賬實不符。致使單位資產管理混亂，形成固定資產管理的風險點，極易造成固定資產的流失。有的單位未按行政事業單位國有資產管理暫行辦法的規定對毀損、報廢的資產進行處置，存在無審批私自處置的現象，很容易出現低價處理固定資產或處理的固定資產收入不記賬的問題。固定資產出租方面還存在未經主管部門或國有資產管理部門的審核審批，私自出租、出租不經過公開招標程序、租金未上繳財政坐收坐支的問題。

部分單位存在往來款項常年不清理的現象，一是對個人借款多年不催要，部分形成了壞賬呆賬。二是往來款項多年不同債權人、債務人核對，存在國有資產流失的風險。

2.收支管理方面存在的問題

收入方面存在的問題。一是收繳分離制度實行不徹底，部分離銀行較遠、收入業務較多、每次收入數額不大的單位，為了方便將票據交由業務人員前去收取，不執行票款分離制度。雖然方便了前來辦事人員交款，但也存在截留、挪用收入的隱患。二是實行收入核定任務的單位，執收人員為了確保每年完成收入任務，往往超收時就留下一部分，應收不收，完不成收入任務時，就將原來應收未收的部分上繳，確保完成任務。甚至出現寅吃卯糧，收過頭稅的問題。這樣，收入就變成了“調節池”，埋下了違規違紀的地雷。

支出方面存在的問題。部分單位雖然建立了支出審批控制制度，但個別單位未能對支出實施有效監督和控制。一是單位沒有按照《山東省省級預算單位實施公務卡制度監督管理暫行辦法》推行公務卡。二是存在白條支出的情況。三是受理的原始憑證不合規。存在著業務內容不真實，大小寫金額不符等現象，容易出現套取資金的問題。四是違規超范圍、超標準發放津貼補貼。五是支付會議費、培訓費、接待費手續不完善。六是公車未在定點地方加油、保險、維修。

3.預算管理方面存在的問題

一是預算編制粗線條、不夠細化，預算編制采取上年基數加一定增長比例的方法，缺乏科學依據。二是預算編制尚不規范，不完善。三是部分單位預算編制按照負責人的意思編制，預算編制帶有一定的隨意性，與單位實際收支存在較大偏差。四是有個別單位預算編制不完整，部分收支未完全納入預算。五、有的單位超范圍超標準安排支出，導致預算編制和執行“兩張皮”現象仍然存在。六是沒有建立完整的預算績效考核機制，對預算沒有做的事前、事中、事后的全過程監督。

4.政府采購方面存在的問題endprint

資產數額較大的，各單位大都按規定的程序進行政府采購，但對于數額較小的物品，存在未按規定進行采購、未有年初預算進行采購的現象，原因：一是負責人和財務人員不重視，認為金額很小，不經過政府采購也不是大問題。二是有關人員怕麻煩，走捷徑。三是年初預算編制不細，沒有統籌考慮單位需求。

5.建設項目方面存在的問題

部分單位存在以下問題。一是審批手續不齊全，存在未審先建，未簽合同先施工問題。二是存在項目變更、追加不規范的問題。三是存在借用資質、串標、圍標的問題。四是存在不經決算審計、未進行竣工驗收就支付全部建設工程款和投入使用等問題。

6.合同管理方面存在的問題

一是存在合同簽訂程序不規范，內容不完整問題。二是合同簽訂不公開透明的問題。從談判到簽訂一人負責，財務人員不參與、不了解，甚至到付款時才知道相關的業務事項。三是存在先提供商品或服務，后簽訂合同的現象，認為合同雙方都是熟人，誰也不會騙誰，合同只是形式，這種現象一旦出現糾紛，就容易給單位造成麻煩和損失。

二、對策及建議

（一）強化單位負責人和職工的內控責任意識

單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責，要確立單位負責人對內控建設工作第一責任主體的意識，強化單位負責人的內控意識，建議在對行政事業單位負責人年度考核中把內部控制建設量化成一定數額分值，納入到考核體系中，同行政事業單位負責人的業績獎勵和職務升遷、變動相關聯，提高單位負責人加強內部控制的意識和責任感。“一花不是春，孤雁難成行”，提高單位職工的內部控制參與意識，形成單位領導和職工齊抓共管的氛圍，達到“要我控”為“我要控”效果。

（二）建立和完善不相容崗位分離和關鍵崗位輪崗機制

行政事業單位要在不相容部門和關鍵崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。規范資金分配使用，提高資金使用效率，防范和化解經濟風險。其次要建立和完善“三重一大”民主集體決策機制，建立健全透明的決策機制。

（三）加強內控業務培訓，不斷提高內控業務人員綜合素質

通過“走出去，引進來”方式加強對內控人員，特別是單位內控關鍵崗位培訓和教育。“走出去”就是組織本單位內控人員到內控建設好的單位進行現場學習和交流，學習好的經驗和做法，對照查找自己單位在內控建設方面存在的不足和差距。“引進來”就是定期不定期邀請有豐富的授課和實施工作經驗內控專家來授課，重點講解了行政事業單位內部控制編制方法和內部控制各業務的主要流程及風險點，內控報告制度及內控信息化等內容。注重實例分析、互動答疑。通過內控業務培訓，不斷提高內控業務人員綜合素質，達到學以致用、用以促學、學用相長的效果。

（四）加強內控監督，建立內控績效考評機制

一是行政事業單位應設置內審機構，配齊、配強內審人員。利用內審人員對本單位的內控建設比較了解，可以把內控建設作為一個專題審計項目進行，也可以將內控建設的各個環節作為審計對象進行單獨審計，準確把握內控建設的風險點和薄弱環節，有針對性的、經常的、連續性的跟蹤審計，幫助單位逐步加強和完善內控建設，使單位的內控得到強有力的監督。二是要發揮政府對內部控制建設的監督，政府財政、審計部門要定期和不定期對內部控制建設進行監督檢查，針對查出的問題和不足，提出檢查意見和建議，督促單位落實整改。三是引進第三方監督機構，對內部控制做出公正公平的評價。四是建立內部控制建設績效考評機制，獎優罰劣，提高內控人員的積極性和責任意識。

（五）加強單位財務基礎工作，打造內控建設的升級版

會計基礎是會計工作和內部控制建設的基本環節，是搞好內控建設的前提和基礎。財務工作的人員大部分都是內控工作的關鍵崗位工作人員。要搞好財務基礎工作，規范財務行為，就要采用“縱橫結合”的方式，定期不定期對會計人員進行財務基礎知識、財經法律法規以及財務新理論、新業務的培訓，確保財務工作和內控工作的順利開展，提升內部控制建設水平，打造內控建設的升級版。

參考文獻：

[1]財政部.行政事業單位內部控制規試行范，2013-03—20.

（作者單位：平邑縣財政局）endprint