強化專項資金監管，提高資金使用質量和效益

沈慧

摘要：我國積極推進政府職能轉變，立足于打造服務型的新型政府，在政府定位改革和市場經濟快速發展的背景下，如何強化對政府專項資金的使用，發揮政府服務功能，調動財政資金活力，完善專項監督管理，提高財政專項資金的使用質量和效益，是財政部門及相關行政事業單位必須予以關注的重點問題。本文結合當前專項資金使用和監管過程中存在的現實問題，分析造成使用低效和偏差的原因，并從制度層面、預算管理、管理過程及內外監督四個方面提出相應的改進建議，為落實專項資金的使用情況和體現政策導向提供保障。

關鍵詞：專項資金；監督管理；使用效率

在我國《預算法》、《會計法》及行政事業單位工作規范、會計制度以及相關財經法規的框架下，財政專項資金的審核、使用、核算等進行全面規范和指導，各年財政專項資金的檢查作為例行監督的工作之一，能夠獲取各專項資金管理單位對其管理水平和質量的了解。外部市場環境變化和政府財政職能的轉變，對專項資金的使用和管理提出了新要求，專項資金規模大、社會影響大，如何提高專項資金使用質量和效益，必須要結合制度、預算、管理和監管等環節進行持續改進。目前，專項資金在管理和使用上存在一定的缺陷，必須糾正相應偏差，提高專項資金使用質量和效益，從而有效保障財政資金安全，發揮其最大的經濟和社會效用。

一、當前專項資金使用和管理過程中存在的問題

（一）財政專項資金制度規范不全面

雖然相關法律、規章制度均對財政專項資金進行明確規范，但落實到各行政事業單位內部，在制度方面還存在諸多提升空間。在制度內容上，除了相關專項資金授權審批、使用、記錄等內容，還缺乏對其配套監管制度的制定，尤其是專項資金多用于投資非經營性資產，使用周期長、成本高，在預算控制、會計監督層面缺乏對專項資金監督管理的有效落實，導致資產閑置，降低專項資金使用效率；在制度權威性上，由于行政事業單位存在行政化管理思維過重的管理弊病，以權力為導向的管理方式削弱了制度權威，易于滋生腐敗行為，導致管理制度未能有效落實、單位財政資金易受侵占，同時，迫于上級領導壓力或私利驅使，導致舞弊或轉移專項資金等違反相關管理制度等行為，會破壞整體的管理文化和制度剛性，削弱制度執行力，難以形成有力的規范和指導作用。

（二）財政專項資金預算編制不科學

預算編制關系到資金的調度和分配，與專項資金的使用效率息息相關，也影響著專項資金的監督標準。首先專項資金預算編制不科學，全面預算實施不到位，各部門和業務單位對預算編制工作重視程度不夠，缺乏高效溝通和交流，導致后期對預算調整較多，預算執行力度和剛性下降，使得預算管理流于形式；其次，專項資金項目編制不夠細化，分類方式粗放，缺乏具體明細和對應科目，未結合實際用途和項目進行分類編制，導致后期使用出現混亂，同時對性質相同、功能相似的專項資金整合不夠，不當的增加預算編制工作量，導致預算編制效率和質量下降；最后，專項支出預算與經常性項目支出預算出現混亂，對工資、職工福利費、公務費、業務費、修繕費、設備購置費等各項費用資金來源未進行有效界定，導致后期專項資金易被挪用，降低專項資金的管理水平。

（三）財政專項資金管理過程不規范

專項資金應指定專人管理、專戶存儲、轉賬核算、專項使用，以此來提高專項資金的使用效率和管理水平。但專項資金在實際管理中，還存在一些問題。首先，在人員分配上，專項管理人員缺乏責任感，對專項資金管理重視程度不夠，對政策解讀能力欠佳，導致專項資金管理人員素質無法適應管理需要；其次，在科目設置上，由于專項資金賬務核算精細化要求更高，需要區分性質、功能等進行細化，同時采用電子記賬，明細科目可以從一級到五級、六級，但實際工作中，能夠達到這種核算程度的單位不多；最后，在使用過程上，對專項資金使用與預算存在較大出入，同時使用透明度低，監督不到位導致專項資金被挪用、侵占、閑置，無法實現其專項補貼和體現政策扶持的目的。

（四）財政專項資金監管力度不足

由于財政專項資金一般由上級政府財政部門或上級單位下撥給行政事業單位，實際執行中，扣除經常性經費其余都為專項經費，因此專項資金規模大、性質復雜，給其監管工作的實施也帶來一定的難度。實際行政事業單位專項資金的監管過程中，上級財政部門或單位對專項資金的審批和核查流于形式，未有效結合申請單位實際需求分析專項資金規模、用途的合理性，導致財政資金不當流出，威脅財政資金安全，同時，財政專項資金的審計不到位，審計人員專業性和客觀性受到被審計單位影響，無法發揮識別風險和舞弊的效用，對審計結果的反饋和溝通不足也影響了上級部門對專項資金的核查。許多涉及醫療、衛生、教育等公共基礎設施項目由上級部門統一落實，申請單位本身不涉及項目建設等工作，導致專項資金申請單位和使用單位相脫節，不能有序的參與資金使用過程的監督和管理。此外，在行政事業單位內部，缺乏對資金使用效率的持續評價和管理，導致資金濫用，無法發揮財政專項資金服務基層、改善民生的作用。

二、強化專項資金監管提高使用質量和效益的改進措施

（一）完善制度設計，規范專項資金管理

專項資金的管理和使用必須首先從制度完善的角度出發，確保專項資金管理和使用有法可依、有章可循。首先，從宏觀角度，政府財政部門應針對專項資金不同用途細化對其管理和使用的指導，以法律法規或部門規章的形式樹立制度權威，并結合不同地區、不同單位及資金用途建立系統完善的專項資金管理架構；其次，從微觀角度，行政事業單位內部應改善管理文化和管理思維，堅持制度導向，制定專項資金從申請、使用、保管等資金流管控制度，不斷細化對專項資金管理的制度內容，尤其是完善對財政專項資金的監管制度，結合內部控制環境建設，由上至下推崇對資金管控的重視程度，同時結合內控基本規范和執行要求，豐富專項資金監管，同時，應結合預算、授權、審批、報告等信息流反饋制度，確保始終將專項資金把握在行政事業單位的控制范圍內。endprint

（二）科學編制預算，強化專項資金管控

各行政事業單位應嚴格按照預算法及財政預算管理的有關規定從預算環節開始強化對專項資金的管理。首先，在專項資金用途預算上，上級財政部門及上級單位應將專項資金轉到提高地區或單位創新能力、科技發展等未來發展力的投資項目上，體現政策導向，同時結合申請單位性質和資金用途，將專項資金切實落實到輔助基礎設施建設等便民利民服務事業上；其次，在專項資金規模預算上，在財務人員、業務人員等單位全員參與的基礎上，廣泛收集市場資源價格水平等基礎資料，合理分析市場變動及需求狀況，憑借專業人員的專業技能對專項資金規模的需求做出合理、準確性的預測，為專項資金申請提供公開公平的市場信息和數據支撐，避免后期的不當調整；最后，在專項資金預算調整上，必須結合實際，提供真實有效的原始憑證和規范的申請表，在規定的審核權限和范圍內，對預算調整進行嚴格審批和核查，警惕不當申請是否有不當使用資金的意圖和行為，將預算調整控制在合理范圍之內。

（三）加強流程控制，提高資金使用質量

專項資金的管理應嚴格按照使用過程進行合理規范。首先，在人員分配上，選任專業知識水平高、工作經驗豐富和職業道德素質過關的人員負責專項資金申請、保管和投放，結合崗位設置和人員分工，在符合單位內部控制環境和控制活動要求下，合理設置專項資金管理部門和人員分配，保證相互牽制和制約，從組織機構和人力資源上防止舞弊和侵占專項資金行為的發生；其次，在科目設置上，通過對單位內部各項專項資金的性質、功能進行梳理，在合理區分人員經費、正常公用經費、專項項目經費等基礎上明確各項經費性質，具體設置能全面反映專項資金使用動向的明細科目，保證脈絡清晰、設置科學；最后，在使用過程中，必須結合預算，定期對專項資金的使用進度進行考核，結合對應賬務處理數據，盤點和檢查資產購置使用情況，確保專項資金使用形態的科學轉化，保證實物流、資金流和信息流三者統一。

（四）完善監管方式，強化專項監管力度

強化對專項資金的監管需要結合內外部監管體系的改進來推進。在外部監管體系上，首先，上級財政部門或單位應從資金審批環節嚴格把關，在保證政策導向和財政扶持的總體目標下，提高專項資金使用效率，結合預算、單位性質和地區發展情況，降低信息不對稱導致的專項資金投放失誤發生情形，同時定期巡查抽查，及時發現錯誤并更正；其次，通過政府政務公開信息平臺引進公眾監督，及時公開對專項資金的審計情況和監管過程，提高專項資金使用的透明度；最后，完善審計對專項資金使用過程和結果的風險控制，打造專業審計隊伍，科學選任審計人員，保證對財政專項資金審計的客觀性和獨立性。同時引進會計師事務所第三方監管方式，從而形成外部壓力規范專項資金的使用，避免監管缺失導致行政事業單位專項資金使用的流失和效率低下。在內部監管體系上，行政事業單位應定期召開專項會議，對專項資金使用及投資建設情況進行跟蹤報告，結合預算執行、專項資金賬務核算和資金結存情況，做到對專項資金的動態監管，確保專項資金的使用、保管和核算符合內在制度要求。

三、結語

當前行政事業單位會計制度和財務制度強調了對專項資金的管理制度和方法，在構建服務型政府、發揮財政資金改善民生的改革背景下，國家財政部門及地方財政部門應積極結合發展趨勢出臺相關規章制度，規范財政專項資金的管理過程。同時行政事業單位應在管理制度框架和財政監管體系下，從單位內部改善與專項資金有關的制度規定、預算編制、管理流程和動態監督，從而有效提高資金使用質量和效益，發揮專項資金在促發展、保民生上的服務性功能。

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（作者單位：宿遷瑞元會計師事務所（普通合伙））endprint