南京農村集體股份合作制改革探究

周穎達/江蘇銀行 張 榮/南京市統籌城鄉發展研究所

南京農村集體股份合作制改革探究

周穎達/江蘇銀行 張 榮/南京市統籌城鄉發展研究所

南京市農村集體股份合作制改革現狀

南京市7個郊區現有697個涉農村（社區），村集體經濟經營性收入平均為205萬元；其中雨花臺區最高（445萬元），高淳區最低（113萬元）；近郊區（雨花臺、江寧、棲霞、浦口）的村集體經濟發展明顯好于遠郊（六合、溧水、高淳）。南京市共成立了662個村級農村社區股份合作社，以及29個組級的農村社區股份合作社，其中經過工商注冊登記的村級合作社307個占46%。全市農村社區股份合作社量化資產總額達31億元，覆蓋社員人數約205萬人，其中村級合作社平均量化資產達465萬元。全市農村集體股份合作社現金分紅總額為14747萬元，其中棲霞（148元/人?年）和江寧（140.2元/人?年）的人均分紅較高。從2004年開始，南京市便啟動了農村集體股份合作制改革，并采取“試點—擴大試點—逐步推開”的辦法不斷深化。2015年開始，以第二批國家農村改革試驗區工作任務為抓手，基于農村產權制度的深化改革，南京市出臺了一系列改革配套文件，深入推進農村集體產權股份合作制改革，取得了明顯成效。

“三資”監管方式改革創新，財務會計制度規范統一。為了打破農村集體經濟組織的“村賬鎮代管”模式帶來的問題，2014年南京市出臺了《關于進一步加強農村集體資金資產資源監督管理的意見》，對農村集體財務會計制度建立了統一的規范。文件規定全市建立統一的農村集體財務資產管理信息化系統；村級組織只可開設一個基本賬戶、獨立建賬；實行鎮村“雙印鑒”制度；村會計須持有會計從業資格證和江蘇省農村集體經濟組織會計上崗證；村級財務狀況每季度至少公開一次。目前，全市已經全部統一了村集體財務會計科目體系，統一了財務做賬系統，有52個鎮街和669個村完成集體財務網上做賬，占比達95%；并以區為單位公開招投標確定統一的銀行，全面實施一村一賬戶。共有235個村實行，其中高淳區134個村全部實現。“三資”監管方式的改革以及財會制度的規范，加強了鎮（街）農經部門對村集體管理和監督，提高了村集體資產的監管效能，規范了村集體賬戶設置，保證了村級財務公開的及時性和準確性，同時也為后續改革打下了良好的基礎。

產權交易市場建設完備，要素流動增值效益顯現。為了加快農村產權流轉交易市場建設，積極盤活各類生產要素，助推農村集體經濟以及農民財產性、工資性收入增加。2015年南京市出臺了《關于加快推進我市農村產權流轉交易市場建設的實施意見》，由市委市政府分管領導牽頭推進，各區成立了區農村產權交易監督管理委員會，出臺了農村產權流轉交易辦法、交易規則等制度，并加強督查考核。全市共建成6個區級和46個鎮街農村產權流轉交易中心，并形成了高淳以鎮級市場交易為主的模式、六合的鎮街公共資源交易站模式以及溧水以區級市場交易為主模式。產權交易市場的交易總額不斷提高，交易品種逐步探索拓展，不僅包括土地經營權、養殖水面經營權、集體經營性資產使用權等，還實現了集體四荒地使用權、林權、農業生產設施設備、“一事一議”項目和小型工程招投標服務等項目的成交。與此同時，各區還積極嘗試拓展抵押融資、項目推介等方面拓展服務功能。產權交易市場的建立和活躍有效促進了集體資產的保值增值，協助農民群眾創業增收，帶動了農民的就地就業。據統計，納入農村產權交易市場公開交易的農村集體資產，平均增值超過20%。

清產核資試點擴大推廣，成員界定權能改革初探。根據《南京市農村集體經濟組織資產清產核資工作方案》，全市52個試點村全面推進村級集體資產清產核資工作。此次清產核資工作要求對集體經營性資產、非經營性資產、資源性資產全面開展清理核實，并聘請第三方會計師事務所進行審計和二次審計從而強化外部監督，確保做到賬表、賬賬、賬證、賬據、賬實五相符。同時建立了集體資產資源信息庫，推動集體資產信息化管理。至2016年8月份，棲霞區、江寧區已實現全區推進清產核資工作；高淳區、六合區、浦口區等分別安排了1—2鎮街進行整鎮街推進清產核資。與此同時，成員認定、股權設置、固化和權能改革的試點工作也已展開。江寧、棲霞、浦口等區的試點村從戶籍關系、土地承包、長期居住以及義務履行等方面綜合考慮，基本采用“一村一策”的辦法，由村集體經濟組織成員（代表）大會討論決定集體成員界定的具體條件。江寧區泥塘社區、棲霞區外沙村等開展了農村集體資產股權“量化到人、固化到戶”的股權固化改革試點。泥塘社區股份合作社個人股權的占比由40%提高到70%，同時推進繼承權權能改革。此外，浦口區江浦街道、江寧區荊劉社區、棲霞區外沙村正在探索村社分設試點。棲霞區八卦洲街道組織下轄的7個村的集體資產股份合作社及由村集體主辦的土地股份合作社、農民專業合作社共同出資組建聯合社，促進農村集體經濟實現聯合抱團發展。

南京市推進農村集體股份合作制改革的對策建議

雖然南京市村集體股份制改革工作取得了一定成效，但仍然面臨著不少問題。如實際推進上，近郊遠郊差別大，遠郊動力基礎缺；思想認識上，配套政策不明朗，原則底線難把握；治理運營上，村社不分問題多，發展保守難壯大；民主自治上，村民多重眼前利，管理意愿意識弱；城市擴張后，土地征占資產減，社會管理負擔增等。針對上述存在問題，提出對策建議如下：

合理設置多元化股權，調動利益主體積極性。要充分做好股改前的摸底工作和歷史遺留問題的處理，通過更為細致地在個人普通股中詳細設置土地股、勞動貢獻股、自然資源股、募集股等方式，解決歷史遺留問題，激勵集體經濟的多元化參與方式，增加利益分享覆蓋面，減少改革阻力。城中村、近郊村等人口流動較快的地方，可以探索增加募集股，既可以增加集體經濟組織未來發展實力，又可以提高集體組織成員的參與程度；對于遠離城市的遠郊村、純農村，可以嘗試探索設置農齡股、干部股等多種形式的股權組合方式；嘗試設置經營管理股權，依據經營管理人員經營貢獻對其分紅，激勵他們在防范風險的基礎上積極發展集體經濟。

打破純福利分紅制度，嘗試引入激勵性機制。要嘗試引入激勵性的利益分配機制，打破分配上的平均主義和高福利性。一是增強組織成員的風險意識，建立能上下浮動的分配機制，將股東的收益與股份合作組織經營狀況掛鉤。可逐步降低各種名義上的福利性分配支出（如購買社保醫保、代交物業費等），代之為“以股權為基礎”的分紅，集體經濟發展得好就多分，不好則少分甚至不分。二是探索引入獎勵貢獻和鼓勵投資的因素。如在勞齡股的基礎上進一步考慮勞動者在原村集體經濟組織的實際勞動貢獻、業績、工種及技術等因素，適當拉開差距；也可借鑒廣東、北京等地區的一些做法，在基本人頭股的基礎上，探索有償配股的方式，允許社員以象征性的優惠價格購買股份，有條件的還可以溢價出售。三是建立健全對經營管理者的激勵機制，使合作社的利益與經營者的利益目標相一致，如建立經營人員的業績考核體系，制定經營管理任期經濟責任制、明確集體資產保本增值責任與獎勵措施。四是探索建立風險保障機制，引入商業保險模式，解除股份合作組織發展的后顧之憂。

推進股權的靜態管理，建立流轉和退出機制。在城鎮化水平較高、多數農民轉居的村，確定一個基準日，將納入集體經濟組織的人員數量固定、每個人享有的股份數量固定，穩步推進股權固化到戶，新增或婚嫁人口不再無償配股。在此基礎上，逐步建立完善股權價值評估機構與機制，規范流轉程序。確定農村集體股權流轉的范圍、條件與程序，研究如何評估農村集體資產和股權的價值。建立由內到外、由局部到整體的產權流轉機制，逐步打破產權不流動帶來的封閉性。明確農村集體資產股權備案和交易管理的規則，以制度規范股權流轉的條件、對象、程序、方式等及流轉后股權的變更、權利義務轉移等規則。穩妥探索集體股權的抵押擔保功能，選擇有條件的地方探索賦予退出和繼承等權能。其中，繼承權重點研究具備法定繼承人資格、但不是集體成員的人員繼承集體資產股份的規則；細化集體經濟成員以其持有的集體資產股份向金融機構申請抵押、擔保貸款的具體辦法；嘗試界定有償退出的范圍，著力研究如何尋找最佳平衡點。

逐步試推進政社分設，探索高效治理新模式。逐步嘗試推進政社職能分開、賬務分設、財務公開，完善集體經濟的民主管理監督機制。在有條件的地區，逐步推進政社分設，理順農村基層民主制度與經濟制度的相互關系，使兩者協調發展，互相促進。村（居）委會主要承擔農村社區的公共服務和公共物品的供給；股份經濟合作組織則全面接管集體資產的經營管理權，并以市場經濟的要求組織實施諸如土地使用權出租、固定資產租賃、投資、聯營、合作經營、入股、委托管理等經營活動。在堅持農村基層黨組織核心地位的前提下，積極探索建立集體經濟的民主決策機制，形成董事會真正對股份負責，總經理真正對董事會負責的約束機制，通過這種規范的現代企業組織制度，使股份合作社的權力機構、監督機構、決策和執行機構之間形成相互獨立、又相互制約的關系；探索建立健全股東大會和董事會制度、選舉制度、議事制度、監事會制度、財務管理制度、分配制度及財務公開制度等，避免監管和經營規范流于形式，從而做到科學管理、民主決策、合理分配。

分類引導并適度扶持，創新集體發展新途徑。本著因地制宜、實事求是的原則，根據農村社區的不同區位、不同自然資源要素稟賦，確定不同的主導產業和發展方式，必要時根據實際情況對村集體經濟的發展給予適度的扶持。對于地處近郊、城鎮化水平較高、經濟發展情況較好的村集體經濟組織，在當前規范發展集體物業經濟的基礎上，可基于未來郊區產業與空間布局，與市、區縣及鄉鎮等不同層次的總體發展規劃、產業發展規劃土地利用規劃、城鄉規劃等相銜接，把集體經濟發展與區縣功能定位結合起來，發展適合當地又有潛力的產業。在資金上可引導社會資本參與，探索與國有資本的對接。在管理方式上，積極探索農村集體資產委托經營、信托管理的新方式，有效管理資產和處置奉獻；積極探索引進經濟管理人才、引入聘任職業經理人管理股份經濟合作社，拓展經營管理。對于地處遠郊、農業生產占據主要地位、經濟和社會發展還相對滯后保守的村集體經濟組織，要打破各自為戰、單打獨斗造成的產業規模小、資源利用率低的現狀，充分發揮經濟實力較強的村集體的領導作用，以及鄉鎮一級的協調作用，根據自愿互利的原則，鼓勵相關的村集體采取資源、資金入股的方式，實現土地、資源、資產、資金的重組聯合，組建新型的集體經濟聯合組織抱團發展。在堅持以農民為投資和收益主體的基礎上，也可與社會資本進行各種形式的聯合。

健全公共品供給體制，完善稅收及配套政策。對于已經納入城市發展區域的城中村，應力求推進其所在社區的一切公共支出財政負擔，同時集體經濟組織應以公司法人的形式注冊，與一般公司承擔相同的稅費義務，不再享受任何的稅費優惠。對于城郊的涉農社區，集體經濟組織可提取一部分集體收益交由村委會用于公共支出，政府也應量力而行負擔一部分公共支出，在稅收方面則應根據集體經濟組織承擔的公益責任給予一定的減免優惠。對于遠郊沒有納入城市區劃和將來規劃中的農村社區，在未來不短的一段時間內，村集體經濟組織可能仍需承擔社區的所有公共支出，對于這樣的集體經濟組織則應以合作社的形式注冊，不需要向政府交納稅費。在相關配套政策方面，應對城郊和遠郊的涉農社區，特別是遠郊的純農社區，加大支持，優化發展環境。□