“一帶一路”建設背景下境外國有資產審計策略

羅廷婷

隨著“一帶一路”建設的深入實施，我國國有企業(yè)紛紛加大“走出去”的步伐，國有資產境外投資風險也不斷增大。與此同時，國家審計存在著一定的滯后性，對企業(yè)境外國有資產的審計監(jiān)督還存在著大量空白。國家審計只有主動適應“一帶一路”建設的特點，探尋科學有效的審計策略，增強境外審計監(jiān)督力度，才能及時發(fā)現國有資產境外投資活動中存在的問題和風險，維護境外國有資產的安全完整，確保實現國有資產保值增值的目標，保障國民經濟的發(fā)展，促進國家綜合競爭力、政治影響力的提升。

一、國有企業(yè)“走出去”面臨的新形勢

習近平總書記提出的建設“一帶一路”建設的構想，對促進我國經濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。近年來，國有企業(yè)主動融入國家“一帶一路”建設，積極“走出去”，充分利用兩種資源、兩個市場，國際化經營不斷擴大。在2017年3月9日的十二屆全國人大五次會議記者會上，國務院國資委主任肖亞慶表示，已有9112家央企法人在大約185個國家和地區(qū)進行投資運營活動，境外國有資產超過5萬億元。國際化、全球化思維對于推動國有企業(yè)轉型發(fā)展、做大做強做優(yōu)發(fā)揮了積極作用，對開創(chuàng)我國經濟社會發(fā)展的新局面也起到了重要的促進作用。

當然，國有企業(yè)在境外投資的實踐中還存在著一些問題。由于市場風險具有不確定性，經營者的能力不足，對境外市場、文化、法律制度不熟悉等原因，一些項目未達到預期投資目標，形成投資損失；國有企業(yè)盲目“走出去”或國有企業(yè)之間為爭取海外項目，采取非理性競爭，相互壓價，導致國有資產收益嚴重受損；境外國有資產的存量不清、產權混亂，安全與保值現狀依然堪憂，處于閑置或者流失狀態(tài)的國有資產比例長期居高不下；一部分人利用國有資產來謀取自己利益，造成國家和人民的資產損失。監(jiān)管缺位，制度缺失或落實不力無疑是境外國有資產流失、國有資產未實現保值增值目標的根本原因。

繼續(xù)實施“一帶一路”建設，必然伴隨著更大規(guī)模的對外投資，如此龐大的境外國有資產如果不監(jiān)管或監(jiān)管不到位就會使國有資產的安全得不到保障。與此同時，隨著投資地點和業(yè)務種類的不斷增加，許多新情況也相繼出現。李克強總理在2017年3月21日國務院第五次廉政工作會議上說：“國企國資走出去，監(jiān)管必須及時跟出去，要健全境外國資經營業(yè)績考核和責任追究制度，確保企業(yè)境外國有資產安全運營和保值增值。”加強境外國有資產監(jiān)管并非是一個新課題，而對外投資額和海外業(yè)務復雜性的陡增無疑為本來就十分薄弱的境外國有資產監(jiān)管再加難度，給監(jiān)管者提出了更高的要求，監(jiān)管的力度和方法都需要與時俱進。

二、加強企業(yè)境外國有資產審計的必要性

為強化央企在境外以各種形式出資所形成的國有資產權益的監(jiān)督，規(guī)范境外企業(yè)經營管理，維護國有資產權益，防范國有資產流失，國務院國資委于2011年出臺了《中央企業(yè)境外國有資產監(jiān)督管理暫行辦法》，明確“境外企業(yè)應聘請外部審計機構，不具備條件的由內部審計機構，對年度財務報告進行審計；國資委應當定期組織開展境外企業(yè)抽查審計；國有企業(yè)應當對境外企業(yè)中方負責人開展任期及離任經濟責任審計，并出具審計報告”。各省國資委也相繼出臺了省國資委監(jiān)管企業(yè)境外國有資產監(jiān)督管理暫行辦法。

然而，作為企業(yè)境外國有資產監(jiān)管的重要途徑和內容之一的國家審計還存在著大量空白，目前難以實現對企業(yè)境外國有資產審計監(jiān)督的全覆蓋，審計質量也達不到新時期的新要求。究其原因，一是制度存在缺失，因受法律法規(guī)的制約，審計機關對企業(yè)境外國有資產的審計職責和權限難以界定，不能做到依法審計；二是審計力量不足，審計人員和審計經費的配備難以滿足大量境外審計的需要，審計人員的素質也難以適應涉及投資國法律、規(guī)則等復雜問題的需要。

在新的時代背景下，對企業(yè)境外國有資產進行直接審計，特別是對國有資產投入巨大的投資項目進行直接審計尤為必要。國家審計只有主動適應“一帶一路”建設的特點，強化企業(yè)境外國有資產的審計監(jiān)督，才能發(fā)現境外國有資產運營管理中存在的問題和風險隱患，保障國有企業(yè)對外投資實現既定的戰(zhàn)略目標；才能有效地維護國有資產的安全完整，保障國有資產保值增值目標的實現；才能預防和治理腐敗，確保“一帶一路”建設布局健康、有序、充滿活力地推進。

三、企業(yè)境外國有資產審計的策略

為保障“一帶一路”建設順利實施，防范和化解境外投資風險，維護國家經濟安全，審計機關應按照審計監(jiān)督全覆蓋的要求，全面布局，探索建立起一套科學適用的境外審計監(jiān)督體系，加大審計力量的投入，探尋科學有效的審計策略，創(chuàng)新審計監(jiān)督的方式方法，開展常規(guī)性、經常性的境外審計。

一是建立和完善境外審計監(jiān)督體制。要解決法律依據不足的問題，必須加快制定或修訂有關境外審計的法律法規(guī)，明確國家審計機關對境外國有資產的審計職責和權限。認清境外審計與境內審計的巨大差異，積極探索、研究境外審計的制度、規(guī)則和方法，促進國際審計和司法合作。充分認識到境外審計的特殊性和挑戰(zhàn)性，全盤考慮境外的語言環(huán)境、商業(yè)環(huán)境、法律環(huán)境、政治環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等，摸索建立起一套合理適用的審計流程。要將境外審計作為常規(guī)工作來進行，建立起對企業(yè)境外國有資產和領導人員經常性的審計制度。隨著“一帶一路”建設進入大規(guī)模實施期，大量的境外審計人才必不可少，要加強境外審計機構和干部隊伍建設，培養(yǎng)、建立境外審計人才庫和實踐平臺。

二是科學拓展境外審計監(jiān)督的對象和范圍。一方面，要加強對境內母公司履行管理職責情況的審計。部分企業(yè)一味追求“走出去”，作為境外資產管理的責任主體，境內母公司忽視了對境外投資的管控。而境內母公司是審計法規(guī)定的國家審計的監(jiān)督對象，因此要重點關注境外投資決策流程、風險控制機制、考核評價體系等方面，促進企業(yè)加強境外投資風險管理，提高境外資產收益水平。在開展母公司高管經濟責任審計時，可對境外業(yè)務進行延伸審計，實現境內境外審計監(jiān)督一體化。另一方面，要加強對主管部門履行監(jiān)督管理職能情況進行審計。對國資委等國有企業(yè)主管部門進行審計，是一種再監(jiān)督，有利于從體制和制度方面發(fā)現問題。審計要關注國資委等主管部門制度建設和職權責任劃分情況，關注其在境外資產監(jiān)管中發(fā)現的主要問題，關注境外資產保值增值情況的績效評價，提出加強監(jiān)管的意見建議和相關對策，促進境外資產監(jiān)管體系的完善。此外，還要整合國有企業(yè)外派監(jiān)事會、財政專員辦、發(fā)展改革部門重大項目稽查辦等部門的監(jiān)管職能，充實審計力量，并且與紀檢、監(jiān)察、巡視等工作密切協調配合，形成監(jiān)督合力。

三是加強信息化建設，探索遠程審計和大數據審計。在境內外搭建可靠的網絡鏈接，在對財務會計和業(yè)務管理等相關信息系統(tǒng)進行分析和評價的基礎上，采集財務數據和業(yè)務數據進行篩選和分析，實現遠程審計，為境外國有企業(yè)及時提供服務，以期加強經營管理、提高經營效益。促進主管部門建立境外國有資產管理平臺，統(tǒng)一報送和采集數據，提高信息化審計能力。同時，建立和完善信息披露制度，將境外國有資產信息披露納入法律法規(guī)體系，對境外國有企業(yè)的“三重一大”事項，通過信息化手段加強管控，依據網上披露的境外國有資產的運營狀況，進一步完善審計監(jiān)督，維護境外國有資產的安全性和完整性。在實現傳統(tǒng)審計與大數據環(huán)境下的數字化審計相結合的過程中，既要加強國內公共數據的采集分析，又要善于搜集和利用國外機構的數據，構建和運用多級數據分析平臺。比如，在審計財務會計報告時，應參考外部審計機構出具的審計報告，必要時可以根據相關監(jiān)管合作協議，抽查境外組織審計工作底稿，對財務會計報告進行復核。

四是側重“一帶一路”建設實施的績效審計。我國的對外投資，帶來的不僅僅是經濟效益，“一帶一路”建設的重要目標是實現政治、經濟、社會、文化的充分交流，提升國家的綜合競爭力和政治影響力。因此，績效審計評價既要考慮經濟效益，還要考慮政治、社會、文化和生態(tài)環(huán)境效益，要在財務審計的基礎上，根據境外投資的實際目標，做出合理的審計評價。對于不同的投資目標制定不同的審計策略，有的境外國有資產應重點評價其安全性、完整性和保值增值的效益性，有的境外投資則側重于評價其政治、社會、文化和環(huán)境的效益性。在進行績效評價時，要運用客觀指標進行表達，建立科學合理的審計評價體系。 （作者單位：陜西省審計廳）endprint