雄安新區精準承接北京非首都功能疏解的思考

武義青　柳天恩

摘要：

有序疏解北京非首都功能是京津冀協同發展的首要任務，規劃建設河北雄安新區是深入推進京津冀協同發展作出的一項重大決策部署，對于集中疏解北京非首都功能具有重大現實意義和深遠歷史意義。在準確識別北京非首都功能和前瞻分析雄安新區功能需求的基礎，雄安新區建設北京非首都功能疏解集中承載地需要做好“七個結合”，抓緊制定承接方案和配套政策，政府與市場協同發力，推進體制機制創新，制定差異化的政績考核標準，增強承接“引力”，高端承接北京非首都功能疏解，推進區域產業協同發展。

關鍵詞：雄安新區；北京；非首都功能；區域功能定位；功能疏解；京津冀協同發展；大城市病；新區建設

中圖分類號：F062.1；K02

文獻標識碼：A文章編號：16748131（2017）05006406

一、引言

有序疏解北京非首都功能是京津冀協同發展的首要任務，對于推動京津冀協同發展具有重要先導作用（新華社，2015）。隨著京津冀協同發展上升為國家戰略，學者們圍繞北京非首都功能疏解進行了系統深入的研究。現有文獻的研究主要集中于北京非首都功能的內涵（楊開忠，2015a；張可云，2016）、影響機理（祝爾娟，2014；張可云 等，2015a）、經驗借鑒（張可云 等，2015b）、行業選擇（孫威 等，2016；柳天恩 等，2016）、人口調控（王繼源 等，2015；何海巖，2016）和疏解思路（于化龍 等，2015；趙弘 等，2015）等方面。上述研究具有重要的學術價值，但尚缺乏對雄安新區如何精準承接北京非首都功能疏解的理論分析。

習近平總書記指出，雄安新區的定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地，重點是承接北京非首都功能疏解和人口轉移（新華社，2017）。雄安新區設立后，雄安新區如何精準承接北京非首都功能疏解，建設非首都功能疏解集中承載地和首都功能拓展區，成為目前亟待解決的重大理論和現實問題。本文圍繞北京非首都功能疏解和雄安新區集中承載地建設開展研究，深入探究哪些功能屬于北京非首都功能疏解的重點領域，哪些非首都功能符合雄安新區功能定位，雄安新區如何有效精準承接北京非首都功能疏解，從而為雄安新區建設非首都功能疏解集中承載地和首都功能拓展區提供基本思路和對策建議。

二、北京非首都功能疏解和雄安新區集中承載地建設的戰略意義

1.北京“大城市病”根源在于集聚過多非首都功能

隨著北京城市的不斷擴張，北京患上了人口膨脹、房地產價格高漲、交通擁堵、資源環境約束強化等“大城市病”。2004年，北京規劃到2020年人口控制在1800萬以內，但2009年人口就已經突破1800萬，2016年末北京市常住人口達到2172.9萬人（北京市統計局，2017）。究其原因，是因為北京作為首都，集聚了過多非首都功能。北京是中央政府和國家各部委總部所在地，也是眾多企業總部集聚地，教育、醫療資源密集，戶口含金量較高，導致人口和產業不斷涌入。

2.疏解非首都功能有利于北京更好發揮首都核心功能

北京通過疏解非首都功能，有利于更好發揮首都核心功能，拓展發展空間，提升發展層次，推進產業轉型升級，實現自身“瘦身健體”和經濟提質增效，根治北京的“大城市病”，促進經濟社會發展與人口資源環境相適應。三年多來，北京通過控制增量和疏解存量兩手抓，有序疏解了一批北京非首都功能。例如，北京制定了全國首個新增產業禁止和限制目錄，受到禁限的行業占全部國民經濟行業比例達到79%。截至2017年6月22日，北京已關停1713家企業，調整疏解409家商品交易市場。通過疏解，北京的產業結構向“高、精、尖”轉型，人口和資源環境壓力得到緩解。2016年，北京市第三產業占GDP比重達到80.3%，常住人口增量和增速同比出現雙降，PM2.5平均濃度同比也下降9.9%（武義青 等，2017）。

3.疏解非首都功能是區域協同發展的關鍵

由于城市存在規模經濟效應，在城市發展初期，人口和產業向城市集聚符合城市發展規律。當城市發展到一定階段，土地等非流動要素價格上漲和市場擁擠效應會導致大城市擴散效應超過極化效應，輻射帶動周邊地區發展。但是北京作為首都城市，既具有一般城市所共有的特性，還具有一般城市所不具備的首都屬性。這導致北京疊加了過多功能，對周邊地區的資源要素形成虹吸效應，非但沒能輻射帶動周邊地區發展，還導致“環京津貧困帶”的出現。只有通過疏解非首都核心功能，才有可能建成區域反磁力中心，形成新的經濟增長極，發揮首都對周邊地區的輻射帶動作用，避免出現“大樹底下不長草”和“燈下黑”現象，促進區域協同發展。

4.集中承載地建設有利于補齊區域發展短板

在京津冀協同發展過程中，最大的短板來自河北。2015年，河北省人均GDP僅相當于北京市的37.8%，產業結構呈現明顯的“二、三、一”特征。北京已進入后工業化階段，而河北仍處于工業化中期。北京有26所211高校，河北只有1所（地理位置還在天津）。北京城鎮人口比例達到86.46%，天津城鎮人口占比達到82.61%，而河北城鎮人口占比只有51.33%，低于全國平均水平（參見表1）。北京和天津每百萬人口分別擁有1.9家和1.8家三級醫院，而河北只有0.5家。雄安新區建設北京非首都功能疏解集中承載地，有利于提高北京非首都功能疏解的效率，有利于把雄安新區培育成反磁力中心和新的經濟增長極，補齊河北在科技、產業、公共服務等領域的短板，打造京津冀世界級城市群。

三、準確識別北京非首都功能和雄安新區功能需求

1.準確識別北京非首都功能

2014年2月26日，習近平總書記在北京考察時強調，北京要堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，調整疏解非首都核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都（楊開忠，2015b）。2015年4月30日，中央政治局會議審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》指出，京津冀協同發展核心是有序疏解北京非首都功能，明確首都北京的核心功能定位是“四個中心”，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。由此可見，首都的核心功能就是建設“四個中心”，為中央黨、政、軍等領導機關的工作服務，為國家的國際交往服務，為科技和教育發展服務，為改善人民群眾生活服務。除此之外，都可以理解為非首都功能。endprint

當然，并不是所有的非首都功能都需要疏解，因為北京既是首都（所在地），又是城市。城市的正常運轉需要一些生產、服務、管理、協調、集散等基本功能，這些功能的缺失會影響首都城市功能的有效發揮。因此，有序疏解北京非首都功能，主要是疏解北京疊加的過多功能，這些功能對首都核心功能的發揮已經造成了負面影響。正因如此，《京津冀協同發展規劃綱要》明確了北京非首都功能疏解的重點領域，包括“一般性產業特別是高消耗產業”“區域性物流基地、區域性批發市場等部分第三產業”“部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能”“部分行政性、事業性服務機構和企業總部”等四類非首都功能。北京市2014年制定了全國首個新增產業禁止和限制目錄，在實施過程中又進行了修訂，受到禁限的行業也屬于北京需要疏解的產業和功能。

2.前瞻分析雄安新區的功能需求

雄安新區作為“千年大計、國家大事”，必須高起點定位、高標準建設、高水平推進。習近平總書記強調，雄安新區不同于一般意義上的新區，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地，重點承接北京疏解出的行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所等，不符合條件的堅決不能要（霍小光 等，2017）。由此可見，雄安新區在承接北京非首都功能疏解時，需要堅持問題導向和目標導向，前瞻性地分析自身功能需求，高點定位，高端承接，精準對焦，靶向施策，不能“蘿卜白菜都往筐里裝”。

北京重點疏解的四類非首都功能中，第一類一般性產業特別是高消耗、高污染、高占地、低附加值的一般性制造業，不是雄安新區承接的對象。但制造業中高技術含量、高附加值、低耗能、低耗水、低污染的高端高新產業和一般制造業的設計研發環節可以落戶雄安。第二類區域性物流基地、區域性批發市場等部分第三產業，也不是雄安新區承接的內容。但結合雄安新區已有產業基礎和未來發展需要，有必要適當規劃建設一些滿足雄安新區發展需要的物流基地和特色批發市場。第三類部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能，其中大部分應該作為雄安新區重點承接的對象，要主動創造條件吸引北京高校、科研院所、醫院遷到雄安新區或到雄安新區建立分支機構。第四類部分行政性、事業性服務機構和企業總部也是雄安新區需要重點承接的對象，要深入分析和合理甄別北京可能疏解的行政性、事業性服務機構和企業總部，積極主動進行對接。

四、雄安新區承接北京非首都功能疏解需要做好“七個結合”

一是與雄安新區“千年大計”相結合。作為北京“一體兩翼”的重要組成部分，雄安新區既是北京非首都功能疏解集中承載地，也是首都功能拓展區，還是以首都為核心的世界級城市群中的重要一極，與北京共同形成全國創新驅動經濟增長新引擎。雄安新區承接北京非首都功能疏解，要立足于高端高新產業培育，立足于未來長遠發展，必要時可以承接部分首都核心功能。

二是與雄安新區“四區”功能定位相結合。規劃建設雄安新區，首要定位是打造北京非首都功能疏解集中承載地，具體定位還包括“綠色生態宜居新城區”“創新驅動發展引領區”“協調發展示范區”“開放發展先行區”。符合上述“四區”定位的非首都功能，雄安新區要主動承接，不符合“四區”定位的堅決不能承接。

三是與雄安新區資源環境承載力相結合。要立足于雄安新區現有開發強度、生態環境容量和未來開發潛力，合理確定功能分區，根據各功能區的資源環境承載能力，劃定生態紅線和城市開發邊界，合理控制開發節奏和開發強度，有序承接北京非首都功能疏解。

四是與雄安新區空間均衡相結合。在承接北京非首都功能疏解時，要遵循空間均衡理念，按照組團式發展要求，堅持“大分散、小集中、多中心、護綠心、密路網、小街區”的原則，引導功能、產業、人口、交通基礎設施在地域空間上合理配置，實現經濟、社會、人口與資源環境相協調，實現土地高效集約利用、交通便捷高效和職住平衡。

五是與雄安新區建設反磁力中心相結合。“環京津貧困帶”的出現告誡我們，雄安新區不能僅僅滿足于打造疏解北京非首都功能疏解集中承載地，還必須提供比北京更優質的公共服務，不僅要讓北京非首都功能能夠轉得出，還要能夠留得住、發展得好。

六是與雄安新區輻射帶動周邊地區相結合。規劃建設雄安新區，就是要補齊河北區域發展的短板，首先要輻射帶動冀中南加快發展。雄安新區在承接北京非首都功能疏解過程中，要立足于周邊配套的產業鏈和創新型產業集群，實現區域創新鏈與產業鏈有效對接，提升區域整體競爭力。

七是與河北走好發展新路相結合。非首都功能疏解并非簡單的產業和功能轉移，更不是污染企業異地搬家。雄安新區要處理好非首都功能承接與產業轉型升級的關系，讓承接的產業在轉移中提升技術水平，降低污染排放，實現綠色、低碳、高效發展，引領帶動河北走好加快轉型、綠色發展和跨越提升的新路。

五、雄安新區精準承接北京非首都功能疏解對策建議

1.增強雄安新區承接“引力”

首先，要提供優質公共服務，打破戶籍、高考、社會保障對人才流動的束縛，增強雄安新區對北京非首都功能和高端要素資源的“引力”。首鋼搬遷的經驗表明，企業搬遷并不必然帶來人口的疏解。必須提供比北京更優質的公共服務，讓遷入雄安新區的高端人才能夠享受到優質的教育、醫療資源和社會保障，高端人才才會涌入雄安新區，北京功能和人口雙疏解的目標才能夠實現，疏解到雄安新區的功能才能夠留得住、發展得好。建議雄安新區與北京實行戶籍、高考政策一體化和社保對接，提高雄安新區公共服務水平，這是北京能夠有效疏解功能和人口的關鍵所在。其次，要完善基礎設施建設，尤其是加快軌道交通建設，構建一站式、大容量、速度快、票價低、便捷高效的綠色智能交通體系，形成雄安新區與京、津、保、石“一小時交通圈”。最后，要優化市場環境，制定高層次人才引進計劃，出臺激勵人才流入和人才培養的政策措施，出臺激勵創新創業的政策措施，出臺擴大服務業開放的政策措施。endprint

2.抓緊制定承接方案和配套政策

抓緊制定雄安新區承接北京非首都功能疏解的具體實施方案和配套政策，有序高效承接北京非首都功能疏解。組織力量前瞻分析雄安新區的功能需求，研究北京非首都功能疏解中與雄安新區當前功能需求高度耦合的功能，列出雄安新區承接北京非首都功能疏解的重點領域清單，有的放矢地推進非首都功能疏解集中承載地建設。研究北京可以輻射帶動雄安新區的首都功能，讓首都功能和政策延伸至雄安新區，把雄安新區建設成為首都功能拓展區，形成北京“一體兩翼”中的重要一翼。強化協同發展意識，推進雄安新區與北京在社會保險、教育、醫療、人才、生態、社會服務等領域的政策銜接。

3.推進體制機制創新

建立雄安新區與北京非首都功能疏解高效對接機制，圍繞北京非首都功能疏解、雄安新區集中承載地建設定期進行會商和協調，緊密跟蹤北京非首都功能集中疏解過程中出現的矛盾和問題，及時研究對策措施。加強雄安新區與北京在規劃、產業、財稅、科技、金融等領域政策的對接交流，為有序集中疏解北京非首都功能提供制度保障。探索建立跨區域產業轉移稅收共享機制，實現產業園區、產業轉移平臺和載體的共建共享，提高疏解地的疏解“動力”和承載地的承接“引力”，形成疏解“合力”。創新產業合作機制，鼓勵發展飛地經濟、異地產業園區、服務外包基地和協同創新共同體等，實現雄安新區與北京優勢互補和互利共贏。推進雄安新區與北京人才互認、信息互通和資源共享，促進生產要素合理順暢流動。創新雄安新區承接北京非首都功能疏解的投融資模式，積極探索創新PPP、BOT等模式，吸引社會資本和民間資本參與集中承載地建設。

4.高端承接北京非首都功能疏解

承接北京非首都功能疏解，要以是否符合雄安新區的“四區”定位為標準，堅持世界眼光和國際標準，高端高起點承接，把雄安新區打造成綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協同發展示范區和開放發展先行區。對于行政事業單位，除了中央黨政軍領導機關、外交國防部門、一行三會之外，其他部門雄安新區都要積極爭取。建議爭取教育部、環保部、工信部等部門落戶雄安；爭取符合雄安新區發展定位的北京高校及科研院所到河北辦分校、合作辦學或整體遷入，爭取建立一所根植于雄安新區和服務于“千年大計”的綜合性大學；爭取新三板等金融機構落戶雄安；爭取符合雄安新區功能定位的企業總部落戶雄安；爭取以中關村為代表的創新要素向雄安新區集聚。同時，要爭取將北京服務業擴大開放綜合試點的政策延伸至雄安新區，推動雄安新區在科技、教育、文化、信息、金融、商務、旅游、醫療等重點領域擴大開放，推行外商投資準入前國民待遇加負面清單的管理模式。

5.推進區域產業協同發展

建立優勢互補、錯位發展的產業分工格局，優化區域產業空間布局，形成創新鏈和產業鏈緊密聯系的區域價值鏈體系，這是雄安新區承接北京非首都功能疏解的基本要求。雄安新區“創新驅動發展引領區”的定位要與北京“全國科技創新中心”的定位錯位發展，相互促進。借勢北京科技教育資源密集和科研成果較多的優勢，集聚吸納北京科技教育資源，推進北京科技成果在雄安新區轉化應用，培育高端高新產業，尤其是重點培育“大智移云”、特種機器人、智能裝備、航空航天、生命健康、節能環保、新能源、新材料、軍民融合等有發展前景的產業。立足于科技部認定的北京中關村移動互聯網創新產業集群、保定新能源與智能電網裝備創新型產業集群、石家莊藥用輔料創新型產業集群、邯鄲現代裝備制造創新型產業集群，在雄安新區集聚培育相關創新型企業，建立協同創新共同體，推進雄安新區創新鏈與上述區域產業鏈緊密對接，打造具有全球競爭力的優勢創新鏈、產業鏈和創新型產業集群。立足于保定高新技術產業開發區、保定京南現代產業基地、白洋淀科技城等周邊產業園區發展的技術需求，吸引北京相關功能向雄安新區集聚，使雄安新區創新發展既有配套產業支撐，又能輻射帶動周邊地區產業發展和轉型升級。與北京合作，共建雄安新區服裝設計研究院、玻璃研究院、鋼鐵研究院、裝備制造研究院等與河北產業結構高度契合的傳統產業研發機構，通過雄安新區的研發和創新，帶動河北傳統產業轉型升級。

6.制定差異化的政績考核標準

北京與雄安新區作為異質區域，在資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力等方面存在明顯差異，在地方政府政績考核中，需要根據各自功能定位，制定差異化的政績考核標準。北京作為首都，應圍繞“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”建設，淡化經濟中心，疏解非首都功能，緩解日益嚴重的“大城市病”。因此，北京的績效考核應側重非首都功能疏解、經濟發展方式轉變和產業結構調整，把減量考核作為重要考核標準，弱化對經濟增速、財政收入、招商引資等經濟指標的考核。雄安新區則應圍繞“四區”定位和“七大重點任務”，積極承接北京非首都功能疏解，大力發展高端高新產業，努力打造貫徹落實新發展理念的創新發展示范區。雄安新區的政績考核，應側重于集中承載地建設、高端要素集聚、高端高新產業培育、現代智慧城市打造和公共服務供給，強化對高端項目引入、經濟提質增效和產業轉型升級的考核，弱化對經濟總量、增速、財稅等指標的考核。

7.政府與市場協同發力

既要合理發揮政府頂層設計、規劃、政策的引導作用，形成北京非首都功能疏解的“推力”，又要充分發揮市場配置資源的決定性作用，提高雄安新區承接的“引力”。對于北京疏解出的行政事業單位、國有企業、教育、科研、醫療、培訓、金融機構，政府可以發揮主導作用，統籌謀劃布局。對于非政府機構、民營企業等市場化主體的疏解，需要政府引導和市場誘導相結合，更多發揮市場的決定性作用，政府不宜過多干預。政府可通過建立倒逼機制和激勵機制，推動和引導符合雄安新區定位的非首都功能向雄安新區集中疏解。北京非首都功能過度集聚是由于行政因素導致的市場選擇結果，因此需要更好地發揮政府作用，通過行政手段打破各種市場約束，為市場發揮配置資源的決定性作用鋪平道路。endprint

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北

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Abstract：

One of the central issues for BeijingTianjinHebei coordinated development is orderly transferring Beijing noncapital function. Establishing the Xiongan New Area in Hebei province as a major decision of advancing the coordinated development of the BeijingTianjinHebei region is of great practical significance and farreaching historical significance to transferring Beijing noncapital function. Based on the study of Beijing noncapital function and the functional requirements of the Xiongan New Area， this paper suggests that Xiongan should carry out the “seven combination” strategy to undertake the transfer of Beijing noncapital function. The paper attempts to offer the following policy suggestions： strengthening the advantages of undertaking capacity for the New Area， formulating the undertaking plan and supporting policies， promoting system innovation for selectively undertaking Beijing noncapital function， setting up differential performance evaluation standards for boosting the undertaking attraction force to undertake highend Beijing noncapital function and to promote the coordinated development of regional industries.

Key words：

Xiongan New Area； Beijing； noncapital function； regional function position； function release； BeijingTianjinHebei coordinated development； big city disease； new area construction

CLC number：F127；F29Document code： A Article ID： 16748131（2017）05006406

（編輯：夏冬）endprint