司法建議制度的困境與完善途徑

摘 要 司法建議制度是法律賦予人民法院的重要職責，是依法延伸審判職能的重要途徑，是提升司法公信力的重要手段。本文就當前司法建議制度在實踐中存的問題進行了分析，并提出相關完善措施。

關鍵詞 司法建議 制度 人民法院

作者簡介：王小龍，中國人民公安大學研究生院，本科，研究方向：行政訴訟法。

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.011

司法建議制度是法律賦予人民法院的重要職責，是依法延伸審判職能的重要途徑，是提升司法公信力的重要手段。我國現行法律中對司法建議制度的規定有兩處，《民事訴訟法》第一百一十四條和《行政訴訟法》第六十六的規定。司法建議制度在實際的運用中往往不局限于法律的明文規定，在更大范圍內發揮司法的能動性，靈活的運用該制度發揮審判職能，為經濟社會全面協調可持續發展與社會和諧穩定提供有力的司法保障。2012年最高人民法院印發《關于加強司法建議工作的意見》（簡稱《意見》），《意見》明確了九種人民法院可以提出司法建議的情形。隨著法治社會建設的不斷深入，人民群眾對于司法工作也越來越關注，司法建議制度也成為推進法治社會建設的有效途徑。但在實踐中，司法建議制度的還存在不少問題，司法建議制度的完善也需要不斷的探索與創新。

一、司法建議制度在實踐中存在的問題

（一）回復率低，落實情況差

盡管法院每年向行政機關或者相關單位提出的司法建議數量并不少，但是從各種統計數據來看，司法建議的回復率往往不高，大部分的司法建議都是石沉大海，即便有些司法建議得到的回復其落實情況也不容樂觀。法院提出的司法建議一般在一個月或者更短時間里便得到了回復，更有甚者第二天就得到了回復。像這種回復明顯只是行政機關或者相關單位對司法建議一種形式上的反饋，并沒有認真分析存在的問題，落實情況就更令人堪憂。

（二）司法建議的針對性差，內容質量不高

從司法建議的提出情況來看，往往是法官通過審判發現行政機關或者相關單位在執行法律、工作管理等環節中存在漏洞而提出的。對于該問題的存在是否具有普遍性往往調查不夠細致，法官在提出司法建議也僅僅局限于個人審理的個案，對于個案存在的問題還是普遍性的問題往往關注不足，這就導致了司法建議的針對性不強。盡管最高人民法院明確規定過研究室負責司法建議工作，但在實踐中往往是法官個人提出司法建議，研究室只是進行相關的修改和審核工作。

（三）司法建議缺乏相應的規范

司法建議制度除民事訴訟法和行政訴訟法兩個法條的規定外，在法律條文中的規定非常少，在刑事訴訟法中對于司法建議則沒有明確的規定。關于司法建議制度的規定多數見于最高人民法法院的有關規定。正是因為缺乏明確的規定，司法建議制度的研究往往被邊緣化，司法建議制度的發展也缺乏動力。

（四）司法建議的效力不足，權威性欠缺

司法建議制度在法律中的規定可以看出該制度是對司法權威維護，表現為一種對行政機關或者相關單位和人員的懲戒措施。但由于行政權在實踐中對司法權的干擾，司法建議多數是以一種建議的形式提出，至于建議的內容能否落實法院往往不具有強制力，對于沒有回復和落實的司法建議法院也沒有更好的跟進手段和措施。

（五）法院內部關于司法建議工作的考評機制不合理

從法院內部關于司法建議工作的考評機制來看，考評機制中往往一味追求數量，對于司法建議質量的掌控往往缺乏具體有效的措施。尤其是基層法院，本來法官就面臨著案多人少的壓力，對于不合理的考評機制，法官也往往疲于應付，這也直接導致司法建議的質量不高，具體能不能得到回復和落實，提出司法建議的法官也往往不會再過問。

二、司法建議制度存在的問題分析

（一）法律制度不完善，司法建議的權威性差

現行法律對司法建議制度的規定比較少，正是因為沒有明確的規定，對被建議的對象就缺少必要的約束力。法官在提出司法建議的時候本身就底氣不足，這樣也導致司法建議大部分都流于形式，沒有權威性的司法建議就成了一紙空文。法律制度的完善，權威性的提升是司法建議制度發展的重要基礎。

（二）法院對于司法建議的重視不足

法治已經成為當今社會發展的主題之一，司法案件也往往成為社會關注的焦點問題，人民群眾對法治建設也提出了更高的要求，司法建議作為審判職能的延伸如果使用恰當可以很好被社會接受，成為樹立法治權威的重要途徑。但是從近幾年司法建議制度的發展情況來看，大部分法院對司法建議的發展沒有充分的認識，單從考核辦法上看往往沿用舊的考核辦法，缺乏改進和創新，法官則以案件多，工作壓力大為由，對司法建議的調研、總結等缺乏主動性。

（三）司法建議制度的發展缺乏科學性

司法建議質量的高低，往往單純取決于法官的重視程度，工作閱歷，對于司法建議制度的發展沒有科學的規劃。隨著科學技術的不斷發展，信息化的應用也日益普及，信息化已經很好的被應用到了審判工作中，大大提高了審判工作的質效。但是有關司法建議的信息化工作仍然相對滯后，缺少相關的信息化平臺，法官在進行司法建議時往往還是局限于自己審理的案件，看不到相關類型案件中存在的普遍問題。建立科學合理的信息化平臺是司法建議制度發展的有力保障，也是司法建議制度科學發展的必由之路。

（四）法治社會的氛圍不強

長期以來由于司法建議制度的發展都比較滯后，司法建議的回復率一直比較低，對于司法建議的回復缺少良好的社會氛圍，這也直接導致作為被建議對象的相關單位和個人對司法建議缺少足夠的認識，其中被建議對象以行政機關居多，多數行政機關沒有明確司法建議的處理機構，只是作為一項臨時工作進行回復，甚至不予理睬。缺乏良好的法治氛圍成為司法建議制度發展的一大阻礙。

（五）缺乏溝通機制

法官提出司法建議以前，往往不予被建議的對象進行充分的溝通，這不僅降低了司法建議的質量，有時甚至導致被建議對象的反感。法官提出司法建議不應當僅僅為了完成業務目標，更重是幫助被建議對象糾正執法中的問題，堵塞制度上的漏洞。通過充分的溝通，聽取被建議對象的意見，不僅可以提高司法建議的科學性、針對性，更重要的是可以得到被建議單位的認可，這樣司法建議的落實才能成為可能。另外，法官在提出司法建議后，也應當及時的與被建議對象進行溝通，了解司法建議落實情況，從法律的專業角度幫助被建議對象解決落實司法建議過程中的實際困難。

三、司法建議制度的完善途徑

（一）完善司法建議制度的法律規范，提升司法建議的權威性

從立法的角度來看，司法建議制度缺乏必要的法律支撐，沒有法律的規定，只有部門的規范，還不足以促進司法建議制度的發展。只有通過立法，把司法建議的提出、回復、落實等環節都進行明確的規定才能真正提高司法建議的質量，才能真正促使有關單位和個人履行職責，提高司法建議的權威性。盡管法律的制定往往具有滯后性，法律的懲戒作用也是事后性的，但是司法建議制度是發揮能動司法的有效途徑，是促進社會和諧穩定的有力司法保障，因此提高司法建議的權威性是不可忽視的重要內容。

（二）完善司法建議的考評機制

司法建議的考評機制，是影響法官對于司法建議工作積極的重要因素，考評機制的設置如果過于機械，缺乏創新，只重視數量而忽略了對質的要求，對于司法建議工作來說無疑是舍本逐末的。通過開展優秀司法建議評選，將司法建議的回復率作為考評依據，增加物質獎勵，通過多種方式設置合理有效的考評辦法，調動法官提出司法建議的積極性，從根本上提高司法建議的質量，將單純追求數量，變為追求司法建議的“少而精” 。

（三）多策并舉提高司法建議的回復率

如何提高司法建議的回復率，除了從提高司法建議的質量上做文章，更重要的提高相關單位和個人對司法建議的重視程度。一方面，通過營造良好的法治社會氛圍，加強與相關單位和人員的溝通，讓其認識到回復和落實司法建議是其應當履行的職責也是堵塞漏洞，提高管理水平的有效途徑，從其主觀認識方面提升對司法建議的正確認知。另一方面，通過采取司法建議公開制度 ，建立紅黑榜，向人大、政府建議等方式，從增強外部監督方面提高相關單位和個人落實司法建議的積極性。

（四）依托大數據分析，增強司法建議的針對性

針對性是對司法建議最基本的要求，但法官一個人辦理的案件數量有限，許多普遍性的問題不容易發現，提出的司法建議針對性也不強。信息化的不斷發展已經可以很好的幫助法官解決這一難題，司法案例網就是一個很好的平臺，通過資源整合、類案比對，法官很容易發現同時期，相同或相似地區頻繁出現的案件，這樣就容易抓住問題的關鍵，從根源出發寫出高質量的司法建議。

（五）以最高人民法院加強案例研究工作為契機，不斷完善司法建議制度

最高人民法院提出加強案例研究，提升司法能力和水平。人民法院受理的各類案件是經濟社會發展的“晴雨表”、社情民意的“風向標”。案件作為司法經驗和智慧的結晶，是審判案件的重要依據和法學研究的實踐素材。 通過案例研究能發現社會發展中存在的問題，為社會治理提供依據，司法建議制度作為一項比較靈活的制度，可以更加迅速，更加準確的向相關單位和個人提出，更好的輔助社會治理工作。因此，當前依托案例研究工作，提出切實可行的司法建議，增強案例研究的實踐效果是完善司法建議制度的有效途徑。

注釋：

魏培培.司法建議制度的現狀、定位與完善.山東審判.2016（4）.55-59.

夏祖銀.司法建議的實踐價值、現實問題及完善路徑.人民法院報.2016-08-31（8）.

周強.加強案例研究提升司法能力和水平.北京：最高人民法院.2017-07-28.