行政法治視閾下的民生立法初探

摘 要 民生立法的依據是憲法和法律規定，在行政區域內根據權限和程序保證公民的基本生存條件和發展，這是一種面向社會保證公民權利的法律活動。民生立法的基礎是“以人為本”，以公眾的權利為核心，民生立法的構建路徑為公民的社會、經濟、文化活動。在民生立法中，首先要了解民生立法的現狀，然后是民生立法與行政法的聯系，其次是民生立法中存在的問題，最后在民生立法上有些地方還需要改進。本文就這些問題進行探討，希望能夠改善現在面臨的民生立法問題。

關鍵詞 行政法 民生立法 公民

作者簡介：陳蘇，湘潭大學法學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.005

上世紀30、40年代，全球進入“福利國家”時代，所謂“福利國家”就是國家為人民提供更多的保障，包括在生存、就業、醫療和教育上人民需要的公共服務，國家都能滿足。民生服務是福利國家的主要職能。福利國家的來到，對國家和社會也有諸多的影響，最主要的就是公權、私權、政府職能的改變。法律界限的弱化等，這些都是國家面臨而且需要解決的問題，這對國家來說也是一個巨大的挑戰。福利國家的行政方式和行政相對人等都不同，在行政關系中，隱含著行政相對人提供救助和幫助的動機，隱含著行政系統對社會主體關心的出發點和立足點。這一理念在發達國家中已經得到很好的發展，大多數國家都已經通過立法來實現個人和家庭在遇到困難時可以有一定的收入維持生活。在我國這一理念與我國的小康社會的建設相悖，所以在我國民生問題的立法中，還需要反思傳統立法模式，挖掘民生立法資源，實現行政法治視閾下的民生立法。本文就民生立法問題進行探索。

一、我國民生立法現狀

民生問題延伸出民生立法，隨著社會的發展民生問題越來越多，越來越嚴重，要想解決這些問題就要進行民生立法。早在上世紀20年代，我國就存在民生問題，當時民生立法也發展到一定的規模，但是其并沒有完善，民生問題依舊困擾著我們，現在我國的民生立法主要面臨著以下狀況：

（一）民生保障全局意識的缺乏

民生立法究竟應該覆蓋多大的范圍，做到多深的層次，這是我國立法應該考慮的問題。在德國其為公民提供生、老、病、死、失業等多方面的社會保障，還為孩子的教育和住房等問題進行補貼，提供各種傷害補償，其已經形成了強大的社會保障關系網。這是我國應該學習的榜樣，現在我國對民生問題缺乏全方位的調整，對社會公民的救助也止于保證其基本的生活，并沒有保證其生活的質量，其他方面沒有得到幫助 。

（二）民生保障覆蓋地區不均衡

民生六大領域是民生立法的立足點，是受法律保護的，并沒有主次之分，不能區別對待。我國現在的民生立法主要就是在三方面：第一，特殊人群的保護，未成年人、老年人、孕婦和殘疾人等，出臺的法律主要就是《未成年人保護法》、《殘疾人保障法》、《消費者權益保護法》等等。第二，特殊公民的生存，如，《社會撫養費征收辦法》、《社會福利機構管理辦法》等。第三，社會風險排除機制，如《食品安全發》、《藥品管理法》等。從這幾方面我們可以看出，現在的民生立法覆蓋的面積已經很廣，但是民生立法上還是存在偏頗，立法分配上還是存在有些地區密集，有些地區空白的問題，在中央和地方的立法上都存在這個問題，這也就導致民生保障的不均衡，現在很多的地方都沒有實現五保“按標施保”，中央的財政稅收補助資金并沒有有效的使用 。

（三）民生制度和政策有待落實

我國現在的社會很復雜，并不是簡單的制度、立法就能實現，現在很多涉及民生問題的制度都是需要多方面的努力，如，棚戶區改造、最低生活保障制度。很多政策的實施都需要多種制度的頒布，民生問題的解決需要有一個相互配套的民生體系這樣才能使民生問題得以解決，否則民生政策往往無法實施，在西方國家中社會保障制度的建立就是這樣。現在我國的民生立法也有很多，但是在每個領域都沒有實現一個規范的體系，在實際的操作中難以落實，可操作性低。就像我國的住房救助，直到現在也沒有形成完整的體系，現在也還存在很多的問題，如，不配套的法律、規章制度的原則性和難以操作等，導致很多問題無法可依 。

（四）民生保障機制亟待完善

實施機制包括程序規則、法律責任和制裁措施，都是保證民生問題解決的基本條件。現在我國的民生法典中，存在很多的問題，對民生問題中的法律責任的界定，制裁措施的規定等都不完善，很多方面都有缺失。如，在2010年修訂的《征收土地公告辦法》中，對行政主體的責任并沒有界定，也沒有相關的處罰條款。當行政主體的規制不力時，并沒有相關的管理措施，社會公民受到利益侵害時并沒有輔助申訴的部門，被侵害人往往不能得到有效的救濟，其權益受損。如農村中的對社保基金的挪用、占用等，影響社會基本制度的發展，百姓對其很不滿意，但是國家對這些問題并沒有有效的措施、制度進行管理。國家在某種程度上缺乏對規則事項的調控 。

二、民生立法汲取行政法資源的正當性

（一）民生立法以行政法為基礎

民生問題涉及的對象和關系形式與行政法一致，民生問題調整的也是公共行政關系，政府行政和社會公眾也是民生問題的主體。政府為社會公眾提供相應的服務或利益，而社會公眾從中獲得服務或利益，這是一種行政關系，這種行政關系與民生立法一致。民生立法以行政法為基礎，也是民生法的背景，國際上通常也都是這樣的做法，在民生立法中，行政問題和行政立法的基礎、構造和調控等就是民生立法的依據 。

（二）民生制度以行政法為支撐

在立法中，一方面可以將民生立法歸為民生問題中；另一方面，民生立法只是一個名稱，其制度體系和制度技術并沒有那么強。在學理上，民生問題只是對一些特定法典的強調。而且到現在為止我國并沒有形成完整的民生問題的立法制度和體系，對給付行政和福利行政并沒有清晰的概念，而給付行政和福利行政也只是一個標簽并不包含硬件內容。因此，民生立法的構建和規制技術等都應以行政法支撐，這樣民生問題立法與行政法才高度一致，行政法的制度體系和技術才能支撐民生立法 。endprint

（三）民生立法與行政時代精神的契合

民生立法要想發展成為一個完整的體系就要具有一定的思想，這種思想要與行政法一致，否則法律之間就會出現斷層，影響法律的執行，法律之間就可能出現矛盾，就會出現不知依從哪部法律的問題。一般人們認為行政法是動態的憲法，西方國家就出現過行政法的紅燈、綠燈、黃燈理論等發展過程，所以說這是行政法的新潮流 。行政法為很多的解決民生問題的法律提供了依據，促進了這些法律的誕生。如在2002年制定，在2009年和2014年修訂的《安全生產法》，在修訂中，不斷的完善了這部法律，對行政相對人的權利強化，行政系統的責任也實現強化。行政法也要根據時代的改變更新時代精神，民生立法根據行政法的改變而改變，所以民生立法時代才能契合 。

三、行政法視閾下我國民生立法存在的問題

在我國行政法已經有30多年的歷史，其發展已經較為完備，行政法較為成熟，但是其他也存在問題，主要就是：第一，行政法中的契約精神民生立法并沒有應用。民生立法具有的時代性更強，這是一個比較具有時代性的領域。行政法在1999年我國出臺憲法后就與我國的政府相契約。我國的民生立法的動機良好，但是沒有根據契約先關原理進行保險體系的構建，這降低了社會保險在法中的積極意義。第二，民生立法的價值沒有體現。近幾年來，我國社會主義市場經濟發展良好，在這個背景下，行政法的理論基礎也有所改變，在但是我國的民生立法并沒有感應到這一問題。第三，民生立法的構建并不合理。民生立法有一個很好的例子，但是在實際的構建中，民生立法并沒有吸收行政法的精髓。從小范圍來說，民生立法是體現行政與行政相對人的關系，在日益變化的行政體系中，規范行政系統的法典越來越多，行政的結構也在變遷，但是這種變化并沒有體現在民生立法上。第四，民生立法中沒有應用行政法的創新制度。民生問題隨著時代的發展會不斷的變化，行政在時代的變化中不斷的創新，在改革開開放30多年來，行政法在不斷的適應著時代的變化，但是民生法并沒有進行創新，其在運作模式上還比較落后 。

四、行政法視閾下我國民生立法有待改進之處

民生立法在國民經濟和素質不斷變化的過程中也在轉型，在立法的內容和技術上也應該創新。民生立法的基礎就是行政法，所以民生立法要充分利用行政法中的資源，通過各種手段、方法改進民生立法的現狀，主要就是在以下幾方面：第一，養生問題。民之養生是社會熱點問題，在我國的傳統立法中就已經制定了《食品衛生法》，這是現代人關注的熱點問題。第二，公民主體地位的認可。公權力是權利體系中的具有絕對優勢的權利，整個社會收回公權和事業單位傾斜，這對民眾地位是極大的影響，公民對社會公共部門的權利是比較認可的，但是現在民眾的身份并沒有被認可，而只有公眾的權利被認可，他的勞動和就業權利才能從根本上得到保障。

五、結論

綜上所述，民生問題立法是國家發展的重要環節，現在很多西方國家的民生立法已經形成完整的體系，但是我國還存在很多的問題。民生立法以行政法為基礎，這是發達國家發展得到的經驗，我國的民生立法也要以行政法為基礎，因為行政法和民生立法的關系和主體都一致，只有其構建的制度和技術等相同才能保證法律在執行中的一致性。我國的民生立法也要從全局出發，在立法的范圍和覆蓋面上還有很多的工作要做。

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