政府投資項目的三大目標體系運用分析

郭立磊

摘 要：近幾年，政府投資項目的建設逐漸增多，如何更加規范的管理政府投資項目，建設政府投資項目中的漏洞成為人們關注的重點。依據建設項目的三大目標體系，建立政府投資項目的目標管理體系，將有利于政府投資項目更加高效。

關鍵詞：政府投資項目 質量 工期 造價

2008年以來，為了擴大內需，增加出口，促進經濟平穩快速增長，我國政府推行了一系列的舉措?！笆濉逼陂g，中國交通運輸基礎設施完成投資額12.5萬億元，水利建設、城市建設等大批項目陸續開工實施。但在項目實施中，出現的決策不科學、設計不合理、管理混亂、資金使用不規范、投資失控、施工質量不高、投資浪費等諸多問題不斷受到詬病。如何加強政府投資項目的管理，減少政府投資項目存在的問題成為亟待解決的事項。

一、政府投資項目

政府投資項目主要集中在四個方面：一是政權建設，二是公益性建設，三是公共事業性建設，四是公共基礎設施建設。

區別于私人工程，政府投資項目有其獨特的特點：

公共性投資 政府投資項目大部分屬于投資規模大、投資回收期長、純公益性和基礎設施項目，滿足公眾需要是其最主要目的。對于非營利性的、公益性的項目，因其公共屬性，只能由政府來提供。對于鐵路、公路、機場、電力、市政等項目，由于其規模較大而投資回收較慢，同時又關系到國際民生和國民經濟的發展，必須要政府投資來帶動建設。

（2）經濟效益為輔 政府投資項目的實施往往是以社會和環境效益為主，而不是主要考慮經濟效益。如機場、鐵路的建設，往往需要很長的經濟周期才能收回投資，但是機場和火車站建成后帶來的社會效益的增加是最主要考慮的因素。一些污水處理廠、垃圾回收站等項目的建設則是主要考慮環境效益的增加。政府投資項目的實施主要是給政治經濟文化的發展提供支持，帶來社會經濟發展的社會效益，帶來資源節約均衡利用和環境保護的環節收益。經濟效益屬于次要考慮的因素。

（3）關注度高 政府投資項目涉及到公眾生活的方方面面，對經濟和社會的發展影響重大。同時，隨著國民法律意識的增強，對于關系老百姓切身利益的政府投資項目，越來越受到公眾和輿論的關注。

二、政府投資項目的三個目標體系

質量、工期、造價是三個現實性思維層面上的目標層次，也是項目理性思維層面和哲學思維層面的基礎。

工期目標，即項目耗時的時間目標。宏觀的工期目標包括項目的建設期、投資回收期、改造周期等。在項目實施中，工期目標主要是指項目的建設期，包括項目實施各階段的實施工期。

質量目標包括各相關利益單位的工作質量、項目的實施質量、項目的最終功能質量等。包括決策質量，如決策水平、可操作性等；設計質量，如設計標準、系統的均衡性和協調性、設計工作質量、技術標準、可施工性等；招投標工作質量，如文件編制水平、招標成果等；施工質量，如材料質量、設備質量、過程中的安全與環境保護、總體質量等；運營質量，如項目的使用功能、竣工質量、運營和服務的可靠性等。

造價目標，即項目的費用目標。包括項目建設相關的費用和收益，在項目實施過程中，主要是指項目的建設造價，如建設管理費、勘察設計費、招標代理服務費、施工費用等相關造價。

這三大目標是基礎性的，是任何成功的項目都必須具備的。在跟蹤審計的實際應用中，選擇這三個系統最具可操作性。因此本文選擇對質量、工期、造價三個子系統開展協同審計。

三、決策階段的目標體系

決策階段是工程項目建設的第一步，決策是否科學合理將直接決定項目的成敗。

（一）決策階段的工期目標

決策周期如何設置、建設單位的實際決策時間與行業規范要求的符合程度。

（二）決策階段的質量目標

決策階段的制度管理如何設置。項目建議書、可行性研究報告、投資估算等工作內容的編制審批是否嚴格。方案的比選、決策所需基礎數據來源的可靠真實程度。內容組成是否完整，計算方法、計算指標是否客觀準確，各項取費依據是否適用得當。

（三）決策階段的造價目標

投資估算的精準度、計算深度，決策文件的編制費用、專家的評審費用列支等是否管理完善。

四、設計階段的目標體系

設計階段是根據項目可行性研究報告、設計任務書以及與業主簽訂的項目的設計合同上的要求，依據國家政策和法律法規規定，運用科學技術成果及生產實踐經驗，從多個方案中選擇最優秀的建設方案的過程，是將決策階段構思的框架與目標轉化成可實際實施的圖紙。

（一）設計階段的工期目標

設計工期如何設置是否合理。設計單位是否按照合同工期提供設計成果。各節點、階段性成果的做出有無提前或者延后。

（二）設計階段的質量目標

設計單位是否具有承擔該項目所需的資質和級別，是否建立控制制度。相關的簽批機制，責任追究機制是否完善，是否嚴格履行。所選設計方案是否經過認真嚴密的比選，是否有相關領域專家的論證，方案選用是否符合要求，是否符合國家法律法規要求。審查設計深度能否滿足設計成果的出圖要求，是否具備施工可操作性。施工圖紙是否完整、規范，是否缺項，印章、簽批手續是否合規齊全。施工圖審查、會審手續是否完備。

（二）設計階段的造價目標

項目設計費用的計取、建設單位設計費的支出是否符合相關的規定。設計概算是否超投資估算；設計規模、標準是否達到決策目標，是否與已經批準的可行性研究報告相符，是否符合工程項目所在地的實際情況；施工圖預算是否超出設計概算；工程量計算的準確性，工程量的計算使用的規則算法是否準確，是否存在漏缺項或者重復計算；定額的套用是否準確合理，有無高套定額現象，人工、材料、機械費用的取費基數、取費標準是否準確完整。利潤、稅金的計取是否符合國家現行標準規范。

四、招投標階段的目標體系

招標投標（簡稱招投標）是是國際承包市場普遍采用的工程交易方式[57].工程招投標已成為我國建筑市場的主要交易方式，它的實施使建筑市場在公平、公開、公正等方面有了很大改善。

（一）招投標階段的工期目標

招標控制價的編制與審核，招標文件的編制，招標公告的發布以及招標流程的公告公示是否設置足夠時間并嚴格執行。

（二）招投標階段的質量目標

招標是否履行法定的簽批備案手續，前期所需資金來源，立項批文，備案手續等資料是否齊全，圖紙、清單是否完整。招標文件是否按照相關規范編制，建設單位是否認真履行招投標的審查與備案手續，相應資料是否齊全。是否嚴格按照已備案的文件進行招標文件的編制，有無變更招標方式。招標文件中評標辦法及打分原則是否存在明顯的歧視性條款。潛在投標人條件的設置是否合理，是否符合市場實際情況，有無限制潛在投標人的問題。是否存在為了降低投標要求將整體項目拆分肢解的問題。

（三）招投標階段的造價目標

工程量清單有無漏項，相關的技術文件，材料設備的清單列表是否詳實，投標文件的報價內容及形式是否符合招標要求，各清單報價有無漏項，分項報價與總價是否一致，大寫小寫是否一致。

五、施工階段的目標體系

施工階段是將項目從決策構思轉變成現實，從圖紙變成實體的重要階段。施工過程一般耗費時間較長，遇到的不確定因素較多。施工階段是投資最大，也是最難控制的階段。

（一）施工階段的工期目標

是否按已批準的施工組織計劃進行施工，過程中的節點是否按期完成。

（二）施工階段的質量目標

建設單位、施工單位是否按照合同約定制定相關的的控制制度和措施，相關制度的可操作性如何，執行情況如何。隱蔽工程的施工措施和分項工程的施工組織設計是否完整，是否得到嚴格執行。變更簽證是否按照法定程序進行，記錄是否完整。分包單位是否具備相關資質，是否有完成工程內容的技術和人員力量。建設單位、施工單位合同管理是否規范，合同條款合理性與可操作性，合同資料的歸檔整理是否完善健全。

（三）施工階段的造價目標

進度款工程量是否準確，工程量確認的程序是否合理，資料手續是否齊全，計算依據與計算規則適合恰當準確。隱蔽工程量相關的影像資料是否留存完整，各責任主體是否按時計量復測。索賠依據是否合理，引用規范條文是否得當，是否符合現行的法律法規和行業標準，索賠金額是否正確。工程建設管理費的支出和使用是否符合相關法律法規的要求。

六、結論

根據相應的目標體系設置目標，對政府投資項目進行目標管理，是促進政府投資項目建設更加高效的有效手段，目標體系的設置應結合政府投資項目的時間情況，這樣在實際應用中才更加有意義。

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