關于加強政府法制系統(tǒng)法治機關建設問題的思考

許田

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全 面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。各級政府法制系統(tǒng)機關是各級政府的重要職能部門或辦事機構，機關黨員干部尤其是領導干部是黨和國家的執(zhí)政骨干，是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，是依法執(zhí)政、依法行政的主體，應成為主動運用法治思維和法治方式推動改革發(fā)展穩(wěn)定的表率，成為帶頭遵守法律、堅持依法辦事的模范。因此，研究如何加強政府法制系統(tǒng)法治機關建設有著十分重要的理論和實踐意義。

一、法治機關的內(nèi)涵與意義

法治機關是指依照法治的原則、精神實施行政管理與服務、管理機關內(nèi)部事務的機關。“法治機關”意味著機關嚴格依法履職盡責、依法辦事，對外業(yè)務和內(nèi)部事務都實現(xiàn)法治化、規(guī)范化，在“規(guī)則自治”的模式下運行。法治機關是權責法定的機關。要求機關履職盡責必須于法有據(jù)，依法進行，做到法定職責必須為、法無授權不可為。法治機關是運行規(guī)范的機關。無論是在對外實施行政管理還是對機關內(nèi)部事務的管理上都要做到嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，實現(xiàn)機關各項工作法治化、規(guī)范化。法治機關是公開透明的機關。對外辦事依據(jù)、條件、要求、程序和結(jié)果要公開透明，決策、財務運行等也要公開透明。法治機關是廉潔高效的機關。國家機關是履行法律賦予的公共管理職責的公共部門，應通過自身的良性運行實現(xiàn)法律設定的價值目標和公共服務使命。合理成本下公共產(chǎn)品的高效輸出，是公共部門應然的追求。而國家機關的公共性決定了它的公益性、非營利性，私利化則是對國家機關本質(zhì)屬性和法律的悖離，是公權力的異化。因此，廉潔是法治機關必然的標簽。

二、政府法制系統(tǒng)法治機關建設存在的問題

為開展如何加強政府法制系統(tǒng)法治機關建設的研究，我們就法治機關建設的內(nèi)涵及任務、法治建設的經(jīng)驗做法、法治機關建設中存在的問題以及如何加強和改進法治機關建設等問題對安徽省蚌埠、宿州市政府法制辦及相關部門進行了專題調(diào)研。調(diào)研顯示，各單位對法治機關建設十分重視，主要采取加強機關內(nèi)部工作制度建設、完善機關重大決策機制、編制機關權力運行流程圖、強化權力監(jiān)督，嚴格落實黨風廉政建設責任制、加強黨員干部法治培訓等方式進行法治機關建設，成效明顯。但同時也存在一些弱項和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）法制機構和隊伍建設相對薄弱。法制機構健全和必要的專業(yè)人才隊伍是推進法治機關建設的前提基礎和組織保障。調(diào)研顯示，省、市級政府法制機構基本健全，專業(yè)人才隊伍相對較好，縣區(qū)級基層政府法制機構設置和人員配備相對薄弱，自上而下呈逐級遞減的態(tài)勢。表現(xiàn)在：少數(shù)市直機關沒有設立專門的法制科室；多數(shù)縣區(qū)直部門無獨立的的法制科室；有的雖然有法制科室，但層級低，人員多兼職，不固定；基層政府法制機構工作人員存在年齡偏大，難以適應推進法治工作的職責和任務要求。

（二）領導干部的法治意識和依法辦事的能力不高。推進法治機關建設關鍵在領導，領導干部特別是一把手法治意識和依法辦事能力的高低，在一定程度上反映和決定這個單位對法治建設的重視程度和這個單位法治機關建設的水平。調(diào)研顯示，少數(shù)領導干部對法治建設的認識不夠深刻，對單位法治機關建設重視不夠。在實際工作中，部分領導干部還不善于運用法治思維和法治方式去處理問題、化解矛盾、推動改革發(fā)展，依法行政的意識能力有待進一步加強。

（三）行政行為不夠規(guī)范。行為合法規(guī)范是法治機關建設的重點和難點。調(diào)研顯示，在決策、執(zhí)法的過程中或多或少存在著超越法定權限、不遵守法定程序、不履行法定職責等問題。如在文件制定中，違法設定行政處罰、行政審批、行政強制、行政收費，違法增加公民、法人和其他組織義務；在招商引資中，為招商項目開所謂的“綠燈”，違規(guī)制定優(yōu)惠政策；在執(zhí)法中，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、不文明執(zhí)法等現(xiàn)象時有發(fā)生，等等。

（四）制度設計和落實標準不高。調(diào)研顯示，制度不健全、質(zhì)量不高、落實不到位是普遍存在的問題。如有的規(guī)范性文件只是抄襲上位法，內(nèi)容空泛，針對性可操作性不強；有的未能隨上位法修訂而及時調(diào)整，造成適用上的沖突；有的為了部門利益，在規(guī)范性文件中變相設定和實施行政審批，等等。

三、進一步加強政府法制系統(tǒng)法治機關建設的對策建議

（一）抓好制度建設與落實。要從體系化的角度進一步建立健全機關各項工作制度，并嚴格按制度辦事。健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為政府及其部門重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，提高決策的科學化民主化法治化水平。加強和改進政府立法制度建設，健全政府立法專家咨詢制度，完善公眾參與政府立法機制，增強政府立法的公開性、透明度。

（二）健全權力監(jiān)督機制。加強黨內(nèi)監(jiān)督機制，特別是領導班子內(nèi)部的監(jiān)督。堅持貫徹落實民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，使領導班子內(nèi)部形成講學習、講政治、講正氣、講民主的良好風氣。加強廉政建設，嚴格落實黨風廉政建設責任制。加強對黨員干部的教育管理，加大監(jiān)督工作力度，充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察和群眾監(jiān)督的作用，從源頭上預防和治理腐敗問題。同時，要加強制度落實的檢查監(jiān)督，增強制度的執(zhí)行力，通過各項制度的有效落實，不斷推進法治機關建設。

（三）加強法治教育和培訓。要加強機關黨員干部群眾的法治教育與培訓，特別是領導干部法治教育與培訓，引導和培養(yǎng)他們樹立、養(yǎng)成法治思維習慣，帶頭遵法學法守法用法，自覺依法用權、依法辦事，弘揚法治精神，把法治作為一種行為習慣和生活方式，夯實法治機關建設基礎。

（四）建立法治機關考核標準。建議國家或省級層面出臺相關規(guī)定，明確法治機關建設標準和考核指標，指導各單位開展法治機關建設。法治機關考核指標至少應包括以下內(nèi)容：一是機關工作人員特別是黨員領導干部能夠帶頭尊法守法，熟練運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾、推動改革發(fā)展；二是機關決策、執(zhí)法、服務以及內(nèi)部事務管理能夠嚴格依法規(guī)范進行；三是各項制度建設要有針對性可操作性，且制度能夠得到有效執(zhí)行和落實。