老城區無照經營整治長效機制創新

蔡愛平

“老城廂”是上海這座歷史文化名城的發祥地之一。由于是老舊城區，公共設施等配套建設相對滯后，改造難度較大，私搭亂建、無照經營、馬路市場、環境臟亂已成痼疾頑癥，被列為上海市環境綜合治理的重點區域。2016年，結合“補短板”的要求，黃浦區啟動了“重塑老城廂”綜合整治行動。其中，由黃浦區市場監管局牽頭組織的集中整治無照經營取得了良好效果，得到了李克強總理的贊譽。

一、綜合整治分級分類分階段

通過前期的摸底調查表明，老城廂地區的無照經營有其獨特性。一是無照經營密度高，大量分布在居住小區；二是經營者以當地生活困難的居民為主；三是經營品類多為小修補、小餐飲、小食雜。由于無照經營的成因多為前置審批和房屋性質限制，因此整治難度較大。針對這一監管現實，黃浦區市場監管部門制定了“分級、分類、分階段”的精細化整治方案，為整治工作打下了良好的基礎。此后，經過前后幾輪的詳細排查，在《黃浦區固定經營場所無證無照經營整治三年行動計劃（2016-2018）》的附件中分級，分類確定了全地區所有的無證無照整治名單，包括經營項目、經營地域、經營類別、經營戶的房屋性質，以及經營戶的基本狀況等。

“分級”即圍繞全地區“1+10+x”重點區域，劃定市級，區級，街道三級重點區域；“分類”即根據無照經營戶的行業、規模及存在的安全隱患，分為高危無證無照經營、重（熱）點無證無照經營及一般無證無照經營；“分階段”即以“三年行動計劃”為目標穩步推進，明確年度節點和具體任務；精細化即以量化工作目標為核心，以嚴格時間節點為骨架，制作項目細化表，實行扁平化管理。截至2016年11月底統計，綜合整治行動共取締無證無照經營859戶，老城廂（泛東街）地區及周邊的186家無證無照經營戶被全部取締。

二、依托基層形成合力

無證無照經營治理難度大，主要原因是成因復雜，涉及多部門的職能領域。比如一些小餐飲，經營者主觀上也想辦個執照，但是由于房屋屬于居住性質，消防設施不過關，不符合環保標準而始終不能依法取得證照。而經營行為又由于涉及市場監管、房屋管理等多個行政管理領域，各部門都有管轄權。但是在具體的實施過程中由于各部門職能分隔，溝通不暢，一定程度上增加了監管難度。

依據上海市社會管理創新改革“1+6”文件形成的街道黨政新體制以及基層執法力量下沉的機制，為綜合整治行動提供了有力抓手。黃浦區市場監管局牽頭，屬地街道搭建了組織領導和統籌協調平臺。在此基礎上，市場監管局成立了頑癥治理辦公室，負責全地區無證無照綜合整治行動的協調、指導、督查和考核。同時與屬地街道及時對接，制定分級分類分階段整治進度和標準。針對“老城廂”這一痼疾頑癥，市場監管局加強與老城廂環境綜合治理指揮部的溝通聯系，依托屬地街道網格中心平臺，由老城廂指揮部統一指揮，市場監管局加強與地區城管、公安等部門聯勤聯動，形成了整治合力。

三、嚴格執法堅守底線

無證無照經營者的守法意識普遍不強。由于執法直接影響到了他們的切身利益，因此給綜合整治行動增加了很大難度。與此同時，對于以謀生為目的從事無證無照經營的人員，社會輿論又大多從情理出發，甚至有個別媒體直指行政執法“冷漠”，不講人情。對此，市場監管人員頂住輿論壓力，嚴格堅守執法底線。他們說，行政執法必須嚴格遵守法定程序，執法者自身必須講“規矩”。有市委市政府對環境綜合整治工作的重視和支持，有法律法規和規章明確的規定，有各部門形成的執行合力為后盾，為綜合整治行動構筑了嚴格依法行政的堅實基礎。

在綜合整治行動中，執法人員嚴格按照法定程序，細化工作標準和流程，同時側重增加約談程序，監管、城管等部門提前與經營戶約談。約談中擺事實、講道理，動員經營戶自行糾正違法行為，拒不改正的依法取締，使整治工作經得起法律審查和社會監督，產生了良好的疊加效應。同時，配合約談和整治，加強督查考核，加大督查暗訪和實地抽查力度，及時通報督查暗訪情況。對于整治后存在的不穩定因素，市場監管局與屬地街道及時溝通，守牢安全底線，盡可能避免不穩定因素造成的不良影響。對于整治后可能出現的反彈，在屬地街道的牽頭下，加強落實屬地監管機制，依托網格化監管平臺，將無證無照綜合整治工作納入“1+3+x”日常巡查機制，及時發現、排除各類隱患。

在此次綜合整治行動中，黃浦區還注重發動社會力量，為嚴格依法行政提供輿論支撐。比如依托居（家）委會，發揮基層自治作用，發動社區志愿者，向居民群眾發放法律法規宣傳材料，建立無證無照經營發現、警示、告示機制，形成了群防群治的良好氛圍。同時，注重及時聯系媒體，通報整治工作情況，加強輿論宣傳正面引導。

四、法情兼顧彰顯“上海溫度”

在此次綜合整治行動中，網紅“阿大蔥油餅”一夜之間成為輿論的關注焦點。2016年9月26日晚，《上海觀察》發表了題為“無證照經營的阿大蔥油餅或被取締，這道情法兩難題該怎么做？”的一則報道。隨后，澎湃新聞、今日頭條、鳳凰新聞、新聞晨報等多家媒體轉載了“上海網紅蔥油餅難吃到涉無證經營被停業”、“網紅‘阿大蔥油餅要關門”等相關報道，引發了多方關注和網友熱議。

在依法行政的同時，如何做好“阿大蔥油餅”的后續引導服務工作？黃浦區市場監管局會同屬地街道等相關職能部門，幫助經營者尋找合法的經營場所。經多方溝通，某網絡訂餐平臺主動聯系到黃浦區市場監管局，表達了扶持“阿大蔥油餅”合法合規經營的意愿，并由上海泰達茶樓為該網絡訂餐平臺提供經營場所，供“阿大蔥油餅”從事經營活動。10月28日，“阿大蔥油餅”在新的經營場所開張營業。

“阿大蔥油餅”事件更是得到了李克強總理的關注。2016年11月21日在上海市召開的深化“放管服”改革座談會上，李克強總理表示，這兩家小食店可能確實存在證照等問題，但我們基層政府部門也應更多百姓角度考慮一下，盡量尋求更多人的“共贏”。總理說的另一家小食店，是開在上海弄堂里的“夢花街19號餛燉店”。

既嚴格規范、公正、文明執法，又扶持、善待創業者。黃浦區市場監管局管出了監管效能，也引導出了“上海溫度”，得到了上海市社會各界的好評。“阿大蔥油餅”的案例很有代表性，其模式是否可以復制推廣值得探討。

五、制度創新固本長效

“承擔行政執法職能還要為違法行為人找出路？”“為‘阿大蔥油餅尋找合法經營場所是市場監管部門的職責嗎？”一時間，一些執法人員表示了不同看法。

從權責清單來看，市場監管局沒有這樣的權力和職責，即使市場監管局主動跨前一步，如果沒有各方的鼎力支持也很難把事情做成，即使做成了一兩個，也不可能做成百個千個。因此，加強城市管理，加強法治社會建設，必須推動制度機制改革，依據法律法規依法行政才是根本。比如，對申請證照有困難且符合一定條件要求的小型餐飲服務提供者，上海市正積極探索通過備案制等方式，對其實施分類管理并建立相應的退出機制。而在具體的操作層面，在上海市發布的《上海市實施<中華人民共和國食品安全法>辦法（修訂草案）》中已經增加了對小型餐飲服務提供者管理的有關條款；對小型無證照餐飲服務提供者，上海市監管部門已在探索采取有條件的以疏導相結合為主的管理模式。

來自上海市一些專家的初步設想是：納入備案制管理的小型餐飲服務提供者至少應滿足三個基本條件：其一，經營場所周邊不能擾民，不能影響周邊的環境衛生；其二，經營者有責任和義務，必須確保所出售的食品衛生安全；其三，周邊居民的確有生活需求（比如經營蔬菜水果等生活必需品）。符合以上三個基本條件的小型餐飲服務提供者可到所在街（鎮）登記備案，日常經營活動納入市場、消防、環保、城管等部門的監管范圍。據筆者了解，黃浦區市場監管局正在研究備案制管理的可行性。

（責任編輯：李靜敏）endprint