簡政放權背景下國外航運市場監管經驗對我國的借鑒

李睿+謝燮

【摘 要】 為獲取國外航運市場監管經驗，分析國外航運市場兩大典型監管模式――美國模式和歐盟模式，從監管機構的職責、監管內容等方面分析監管模式可借鑒內容，從而提出改進我國航運監管模式的建議：加快我國航運市場管理體制的改革；推動我國航運市場立法體系的改革；制定或修訂法案時堅持把維護本國航運業整體利益放在首位；加速培育自由競爭市場體制，制定反保護規則，加強對我國航運市場具體行為的規范。

【關鍵詞】 簡政放權；航運市場監管；美國模式；歐盟模式；經驗

0 引 言

近年來，我國航運市場總體運行良好，但在監管上也出現了一些問題，突出問題是航運聯盟涉嫌壟斷，部分航線出現負運價，海運附加費繁雜。航運市場是一個國際開放市場，亟需市場監管體系建設和監管能力提升，強化市場監管，構建公平公正的市場。分析國外發達國家航運市場的監管體系、監管法律法規，借鑒發達國家航運市場監管的經驗，可為新時期我國航運市場提供可借鑒的經驗。

當前航運市場監管主要有兩種模式：一是以美國為代表的具有一定干預傾向的政府保護模式（以下簡稱“美國模式”）；二是以歐盟為代表的倡導自由競爭與內部整合的模式（以下簡稱“歐盟模式”）。美國模式的監管基本出發點是在國際競爭中設置前置條件，盡可能保護本國承運人，嚴懲外國政府、商業機構或個人對本國航運業的不利做法；歐盟模式的監管政策則更傾向于不干預，鼓勵國際航運市場的自由競爭，在保護歐盟共同利益的前提下，實行較為嚴格的高度集中監管模式。這兩種模式所建立的航運監管體系均包括立法、執法和行政監督管理。

1 美國模式

1.1 監管機構及職責

美國聯邦海事委員會（Federal Maritime Council，FMC）是國家對航運業實行調控管制的最主要機構，獨立于立法部門、司法部門和行政部門之外，直接向聯邦議會報告工作，擁有獨立管制權限，接受國會專項預算撥款。FMC的具體職責由一系列航運法明確授權，法律保證其作為執法機構的合法性和權威性。FMC的監管對象是公共承運人、班輪公會、遠洋貨運代理人、碼頭經營人、托運人、無船承運人及協會等，監管內容包括經營證書、財政擔保、各類協議、運費、不公平競爭及歧視性行為等。

FMC執行程序的啟動是基于申請人的起訴或FMC的自身動議，秘書處收到申請件后向總律師辦公室提出復審請求。FMC對自己制定的具體程序可以隨時暫停、修改、部分或全部取消，只須在聯邦公告中公布即可，但一般要經過調查、預審會、聽證會、口頭辯論和終裁等步驟。

1.2 監管內容

運價管理是FMC對航運管理調控的重要內容，運價報備制度是FMC對航運實行管制的主要模式（我國的《國際集裝箱班輪運價備案實施辦法》借鑒了FMC的機制）。FMC對來自外國承運人或外國政府的不公平競爭行為予以查處和制裁，其對外功能顯著，具有以下特征：（1）承運人不必向FMC報備運價，改由私營服務系統或承運人網上登記系統進行公布，發布格式由FMC具體制定；FMC有權對承運人運價進行監督，承運人上調或取消運價必須提前通知。（2）取消了“ME-TOO”條款，承運人不必公布運費、服務承諾等，服務合同的保密性得到加強，但服務合同仍須向FMC申報，必須公布貨種、貨量、合同期限、起始港和目的港范圍。（3）服務合同的當事人范圍有所擴大。（4）增加了對班輪公會的限制和約束，相應擴大公會成員的獨立性。（5）FMC有更大權力來決定商品是否可豁免登記公布。

FMC監管作用如下：（1）公開登記運價本使公眾更容易、更方便地了解各船公司的運價，降低了貨運中介人的作用；（2）服務合同秘密化及公會對其成員行為制約的減弱及“ME-TOO”條款的取消，對承運人來說是種補償，可更多地利用服務合同的形式開展業務；（3）承運人集團與內陸承運人可商談費率和服務合同，同時必須接受反壟斷法約束；（4）受控承運人受到更多的歧視而處于不利地位。

2 歐盟模式

2.1 監管（立法）機構及職能

從政策與法規制定方面看，歐盟委員會與歐洲法院對于歐盟航運政策與法規的制定、實施及執行具有非常重要的作用；從界河管理方面看，監管機構是萊茵河航運中央委員會。以上機構職能如下：

（1）歐盟委員會 歐盟委員會是歐盟航運政策與法規的制定者和主要執行者。歐盟部長理事會通過立法前需要得到歐盟委員會提議，同時歐盟委員會有責任保證各項政策和二級立法得到切實貫徹實施，并有處罰權。歐盟委員會下設若干總局專門負責各領域政策、法規的制定和執行。

（2）歐洲法院 歐洲法院以其判例法對歐盟航運法律制度的形成與發展發揮著不可忽視的促進作用。

（3）萊茵河航運中央委員會 萊茵河是歐洲最重要、最頻繁的航道。萊茵河網絡內的完全自由化和內河航運市場管理方面制度的完善對整個歐洲內河航運發展的作用明顯。萊茵河航運中央委員會是主管歐洲萊茵河相關事務的協調管理機構，屬于非政府間組織，其最高決策機構是各國部長參加的全體會議。萊茵河航運中央委員會制定了大量的規范性文件和技術標準。

2.2 監管內容

《歐盟條約》是歐盟法律中規范航運業的一級立法規范，具有最高法律效力，其中的74―84條款涉及航運監管政策。《歐盟條約》的基本原則也同樣適用于海運業，如競爭規則、國家資助規則、非國籍歧視原則等，對歐盟航運市場監管非常有效。歐盟部長理事會和歐盟委員會根據《歐盟條約》原則制定法規、指令和決定。

歐盟航運監管法律主要涉及自由提供海運服務的相關政策與法律、競爭規則的相關政策與法規、對外航運關系方面的政策與法規等3個領域，各自作用如下：（1）在自由提供海運服務的相關政策與法律領域，有《954/79規則》《4055/86規則》《3577/92規則》等，就自由競爭原則、法規協調與沖突、海洋運輸貿易、沿海運輸權等具體監管問題進行規定與法律解釋。（2）在競爭規則的相關政策與法規領域，有《4056/86規則》《4057/86規則》《4058/86規則》等，對自由貿易競爭實施細則、不公平競爭行為、反傾銷調查、歐共體遠洋運輸貨物等內容進行規定與法律解釋。（3）在內河航運監管法規領域，有《歐共體理事會（EEC）1017/68規則》，從實體和程序方面對內河水運不正當競爭行為進行規定。endprint

3 經驗借鑒及建議

3.1 頂層設計方面

3.1.1 加快我國航運市場管理體制的改革

建議在交通運輸部內設立專門的、全國統一的執法機構，由該機構統一管理承運人、托運人、貨代、船代，甚至碼頭經營人等，管理運價、提單、合同協議申報登記等，并具備一定的準司法權，對各種攪亂我國航運市場正常運作秩序的行為實行集中管理和有效監督。為保障該機構的權威性和公正性，全國人大應賦予其特別立法權，對全國范圍內所有航運市場監管問題進行立法。

3.1.2 推動我國航運市場立法體系的改革

我國航運市場管理的根本大法應是《航運法》，應盡早頒布。航運市場監管思路應從弱化市場準入的控制轉向強化進入市場后主體行為的監督和違法處罰的力度；航運立法應與我國已有的可適用于航運市場規范管理的一般法律協調，避免法律交叉和漏洞；加強程序法的制定，提高法律的可操作性和實效性（FMC雖人員有限，但每年處理案件很多，其重要原因就是有一套詳細的法律程序作為支撐）；我國航運立法應對執法的基本程序及對執法監督機構的監督機制給予原則性的規范。

3.2 技術操作層面

3.2.1 制定或修訂法案時要堅持把維護本國航運業整體利益放在首位

雖然歐盟一貫積極倡導自由、開放的國際海運政策，但這并不影響其將維護整體利益放在首位。歐盟的航運業在發展變革過程中，始終把維護歐盟共同利益放在首位，既強調在歐盟各成員國之間實現自由航運，維護自由競爭規則，又一致對外著力于反不正當競爭調查，如提高技術壁壘、升級環境保護標準、反對濫用市場優勢地位等。

3.2.2 加速培育自由競爭市場體制，制定反保護規則

無論是美國還是歐盟，均已具備較為完善的法律體系，制定了獨具特色的競爭規則與程序。我國除了要對航運企業內部進行體制機制改革外，更應致力于規范外部市場競爭規則，嚴格規避不正當競爭，堅決抵制壟斷行為，促進合理、公平競爭市場的培育。為改變處于被他國反傾銷調查的被動地位，加緊對國外發達航運市場監管法律體系的研究與判斷，在我國相關航運政策與法規中也應制定一些有針對性的反保護條款，打破其壟斷市場規則的局面。

3.2.3 加強對我國航運市場具體行為的規范

建議既允許具有壟斷性質的班輪公會存在和發展，又要對其有所制約。

（1）在調整壟斷行為方面，目前國際上有加強對航運業壟斷力量進行限制的趨勢。美國1998年航運改革法、歐盟競爭法理事會等都將反壟斷引入海運業，并有逐步加強限制的趨勢。

（2）在調整除壟斷之外的限制競爭行為方面，主要對承運人濫用優勢或聯合損害競爭對手利益的行為進行規范。

（3）在調整不正當競爭行為方面，可針對班輪公會或承運人集團及單獨承運人直接或間接非法行為進行限制和約束。

除加強對我國承運人在國內航運市場行為的監管外，還應保護我國承運人在他國航運市場享有公平的競爭權利。endprint