楊浦區(qū)城市更新路徑探析

汪宇婧

[摘 要]

2015年中央城市工作會議提出了以“建設”和“管理”為工作重心，為進一步做好城市發(fā)展和管理工作指明了方向。上海市出臺城市更新實施辦法，鼓勵利用存量資源進行城市更新。楊浦區(qū)政府積極響應工作要求，并結合區(qū)域實際，進行城市更新改造，保留城市文脈肌理，尤其是長白228街坊實現(xiàn)“三個100%”，創(chuàng)造了中型舊改的新模式。

[關鍵詞]

楊浦區(qū)；城市更新；舊區(qū)改造

[中圖分類號] F299.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）10-0050-03

一、城市更新以推動內涵提升式轉變

“城市更新”的概念源自于西方，是一種將城市中已經(jīng)不適應現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)做出必要的、有計劃的改建活動。與我國經(jīng)常使用的“舊城改造”概念在學術上有相似之處。

2015年12月召開的中央城市工作會議提出新時期城市發(fā)展要“五大統(tǒng)籌”，其中之一就是要統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)。中央城市工作會議還進一步明確指出：要在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強規(guī)劃的科學性和指導性；要樹立“精明增長”的理念，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內涵提升式轉變。

像上海這樣的超大城市，在規(guī)劃、建設、管理方面都面臨著嚴峻的考驗，人地矛盾緊張，大面積的舊區(qū)亟待條件的改善。《上海市城市總體規(guī)劃（2015-2040）綱要》就已經(jīng)提出了建設用地只減不增，實現(xiàn)規(guī)劃建設用地負增長。《中共上海市委關于制定上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中再次強調，要守住“四條底線”，其中之一就是要守住建設用地總量底線。為此，“十三五”期間將是上海城市發(fā)展由外延擴張式向內涵提升式轉變的關鍵時期，從城市空間和城市規(guī)劃角度看，實現(xiàn)轉變的一個重要落腳點就是城市更新。

上海市第十一次黨代會報告中對上海未來有這樣一段描述：“上海要建設‘令人向往的卓越的全球城市，著力打造創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。”其中還講到“人文之城公正包容、更富魅力。中外文化交相輝映，現(xiàn)代和傳統(tǒng)文明兼收并蓄，建筑是可閱讀的，街區(qū)是適合漫步的，公園是最宜休憩的，市民是尊法誠信文明的，城市始終是有溫度的”。保持城市的溫度，就是要用通過城市更新，讓老舊空間煥發(fā)出新的生機。城市更新的必要性更體現(xiàn)在三個維度之內，一是經(jīng)濟維度，在促進物質環(huán)境改善的基礎上，加快地區(qū)功能轉型和升級。二是社會維度，通過對舊區(qū)居民生活環(huán)境的改善，不斷提高民生福祉。三是文化維度，通過對擁有深厚歷史文化底蘊的建筑進行修整保護，保留城市肌理，傳承歷史文脈。

二、楊浦區(qū)城市更新情況

（一）楊浦區(qū)城市更新的現(xiàn)狀。楊浦是上海市面積最大、人口最多的中心城區(qū)。全區(qū)2000年之前建造的老舊住房還有1900萬平方米，目前待拆的116萬平方米二級以下舊里約占全市的1/3，共4.7萬戶，其中成片舊里100萬平方米、3.5萬戶。2012年到2016年，楊浦對集中在平?jīng)觥⒋髽颉⒍ê５鹊貐^(qū)的舊里進行了舊城區(qū)改建房屋征收與補償，全區(qū)五年共拆除舊住房76萬平方米，累計受益居民2.6萬戶。基本完成平?jīng)鑫鲏K舊改任務，在長白228街坊等基地成功探索“三個100%”整體協(xié)商簽約。老舊住房數(shù)量眾多，使得舊改成為楊浦最大的民生，未來五年內，舊區(qū)改造仍是楊浦區(qū)委區(qū)政府的重要任務之一，按照“保居住、講公平、可持續(xù)”的原則，堅持“由西向東、由南向北、聚焦重點、凸顯功能”戰(zhàn)略，盡力而為、量力而行，穩(wěn)步推進。

同時，楊浦擁有百年大學、百年工業(yè)和百年市政“三個百年”深厚歷史底蘊，區(qū)域內保存下大量優(yōu)秀歷史建筑及工業(yè)文化遺存。楊浦認真落實上海加強城市規(guī)劃建設管理的實施意見，著力實施對城市的空間立體性、平面協(xié)調性、風貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住區(qū)域特有的城市風貌、建筑風格、文化特色。將歷史文化保護與城市更新有機結合，加大對優(yōu)秀歷史建筑、工業(yè)文化遺存、歷史文化風貌區(qū)等的保護力度，著力展現(xiàn)“三個百年”文明的城市肌理和歷史記憶。

（二）長白228街坊城市更新試點做法和效益。長白228街坊始建于20世紀50年代，占地面積約47800平方米。位于楊浦區(qū)敦化路以東，延吉東路以南，長白路以北，安圖路以西，隸屬長白新村街道，主要部分為上海最后一塊50年代建造的“二萬戶”不成套類型的房屋，原有居民524產，歷經(jīng)2002年、2011年兩次動遷停滯后，尚余238產360戶。2014年以來，隨著該地塊建筑樓體被破壞、違章搭建體量大、水電線路老化等問題凸顯，居民開始上訪，強烈要求動遷改善居住環(huán)境。為此，2015年底，楊浦區(qū)委、區(qū)政府以228街坊被確定為市級城市更新試點項目（另一個為新江灣城）為契機，決定采用“三個100%”協(xié)商征收方式，即居民意愿征詢同意率100%、居民協(xié)商簽約率100%、居民搬遷交房率100%，對228街坊開展征收。

2016年3月，長白新村街道牽頭開展228街坊“三個100%”環(huán)境整治，即100%拆除違章搭建、100%清退外來人口、100%清理強占房的，采取限時自拆和超時助拆方式，拆除違建房425間，清除垃圾422車，清理外來人口502名，清退被強占征收房125間，為啟動整體協(xié)商征收營造氛圍。其后，正式進入?yún)f(xié)商征收階段。一是公告動員，以長白新村街道辦事處名義張貼公告，正式啟動228街坊整體協(xié)商征收工作。二是意愿征詢階段，成功達成第一個100%。三是協(xié)商簽約，成功實現(xiàn)第二個100%。四是全部搬遷交房。歷時107天，228街坊“三個100%”協(xié)商征收任務完成。

其主要經(jīng)驗和做法是，一是借勢借力營造氛圍。上海自2015年起啟動“五違四必”專項整治，街道順勢確定228街坊拆違任務并預告居民，向居民傳達“拆違勢在必行，不當?shù)美娬夹袨閳詻Q清除”和“如協(xié)商征收不成將回到原初”的信號。同時加強協(xié)商征收政策宣傳，即沒有司法強制執(zhí)行的介入，要么“全體征收”，要么“全不征收”，明確將協(xié)商征收的結果決定權交給居民集體；二是堅持公平公正公開原則。通過電子觸摸屏、公告板以及樓道張貼等方式，對征收涉及的十方面內容做到全面公開。在政策執(zhí)行過程中始終保持前后一致，打消居民對政府“可能最后開口子”的顧慮，更好地促進了征收計劃實施；三是精準宣傳動員。居委會根據(jù)居民的政治面貌、當?shù)赝贤寄堋⒗斫饽芰Α⒑灱s態(tài)度等多方標準，篩選出社區(qū)意見領袖和積極分子，以統(tǒng)一的傳播口徑，優(yōu)先將政策和形勢宣傳到點到位，繼而精準地向更多居民告知；四是充分調動多元主體參與。包括街道、居委會、黨群組織、征收公司、黨員積極分子、居民等，都以不同形式、不同程度參與到了整個協(xié)商征收過程中，尤以街道和居委會起到的作用最為關鍵。注重發(fā)揮黨組織平臺，按照街道黨工委的整體部署，黨員接受群眾監(jiān)督、率先拆違、率先搬遷的同時，還在充當征收動員志愿者、帶動更多調解志愿者的過程中起到了重要作用。并通過調解溝通平臺，化解了非理性要求和家庭矛盾。由五位居民和五位人大代表、律師組成“公信平臺”，進行審核、評理、調解。對于因家庭內部矛盾導致無法簽約的居民，由當事人、居委會、律師、民警等組成“調解平臺”，共調解解決了50戶居民的家庭矛盾。endprint

“三個100%”協(xié)商征收模式體現(xiàn)了城市更新的新方式，是黨委領導、政府主導、公眾參與、社會協(xié)同、法治保障的社會治理理念的體現(xiàn)，實現(xiàn)了多重效益的有機統(tǒng)一。一是經(jīng)濟效益，時間成本以及財務成本大大降低。以往“二次征詢”項目從征詢到生效，再到強拆通常需要2-3年，歷時較長，開發(fā)商所承諾分配的房源和政府資金一直處于凍結狀態(tài)，難以應對市場風險，還會增加人力、物力消耗。“三個100%”協(xié)商征收107天完成意愿征詢、簽約和搬遷，沒有資金沉淀，在搬遷后土地即可進入流轉；二是政治效益，有效避免了強遷的后遺癥。“二次征詢”模式下因司法強拆易積累下矛盾。而協(xié)商征收沒有強拆程序，信訪矛盾產生率極低。三是社會效益，提升了社會自治、共治能力。228街坊協(xié)商征收是培育提升社會自治、共治意識的一種有效方式。在這次協(xié)商征收中，居民“要我征收”的思維邏輯轉變?yōu)椤拔乙魇铡钡闹鲃右庠福驹刚吆头e極分子涌現(xiàn)，基層自治意識得到加強；街道和居委會搭建溝通平臺、公信平臺、家庭矛盾調解平臺等，社會各方參與，基層共治能力得到鍛煉和提升。

（三）其他城市更新項目。一是城市微更新項目。城市更新除了著眼于大拆大建，細節(jié)的微更新不但可改善城市公共空間，還能體現(xiàn)城市建設的精細化。2016年上海市啟動“行走上海微更新計劃”，楊浦區(qū)規(guī)土局將政通路項目推薦為試點。政通路沿線有高校、中學、學生宿舍、住宅小區(qū)和商鋪，是通往五角場的必經(jīng)之路之一，但目前路面坑坑洼洼、人車混行、景觀老舊。通過征集方案和投票環(huán)節(jié)，選定同濟大學兩名學生的方案，增加了更加美觀、休閑的元素，將政通路、國賓路交叉口一個凹進去的空間改造成袖珍廣場，廣場上安裝遮陽亭，可為小攤販們所用，也可讓居民聊天休憩。將沿街的社交圈子集中到這個袖珍廣場，騰出更多路人行走的空間。在人行道設置包含植入座椅和非機動車停車位等功能的木制廊架，對過渡空間進行限定，創(chuàng)造更適合步行和休閑的環(huán)境。目前城市建設正在轉向更加注重空間品質和活力的“逆生長”發(fā)展階段，創(chuàng)新的城市更新路徑更著力于關注存量空間上的空間重構、社區(qū)激活、生活方式轉變、空間品質提升、城市魅力塑造。

二是濱江歷史風貌保護。楊浦濱江岸線長15.5公里，有規(guī)劃保護保留的歷史建筑66幢、26.2萬平方米。楊浦過去5年在市委、市政府關于黃浦江兩岸綜合開發(fā)的總體要求下，結合楊浦濱江自身特色進行了科學的規(guī)劃，在濱江開發(fā)建設過程中，堅持保護與開發(fā)并重的原則，充分挖掘楊浦濱江百年工業(yè)的歷史文化底蘊，做到“修舊如舊、功能現(xiàn)代、節(jié)能環(huán)保、楊浦特色”。堅持加大力度對有形和無形歷史文化元素保護利用，重塑功能、再塑形象。不只是保護孤立的一幢幢建筑，而是成街區(qū)地保護其整體風貌，通過對歷史建筑和歷史街區(qū)的更新，煥發(fā)出歷久彌新的風采。

三、城市更新的若干思考

（一）穩(wěn)步推進舊區(qū)改造。舊區(qū)改造是城市更新的主要內涵，但持續(xù)推進舊改并非單一的拆除過程，更是經(jīng)濟效益、社會效益與個體利益調和的過程，要注重以下幾點：

一是堅持公平公正公開原則。借鑒228街坊成功征收的經(jīng)驗，要充分考慮政策制定和執(zhí)行的公開性，做好政策公示、宣講工作，例如，補償安置方案、人口認定辦法、產權調換安置辦法、可供選擇的安置房源等和征收工作的流程等，在征收基地設置公示欄。意愿征詢、簽約進度不光在公示欄公示，還應在居民樓前等能夠為居民關注到的地方公示，保證征收全過程的公開透明。

二是以公共治理為導向。城市更新本質是通過空間改善和社會利益的重新調整來促進城市整體環(huán)境的品質提升。這一提升不僅是物質空間層面的，更是人文社會層面的。舊區(qū)改造的過程不僅要實現(xiàn)高效的拆遷、搬遷和環(huán)境品質提升，還有更多的社會政治效益提升，改變以往舊區(qū)改造中大規(guī)模快速改造所帶來的遺留問題和社會負面影響。

三是借助基層力量提供保障。228街坊的成功改造離不開街道、社區(qū)服務中心、居委會、社會組織等基層社區(qū)治理體系，其在舊改過程中進行信息傳遞和溝通互動，在政府與居民之間起到緩沖作用，使得基層社區(qū)治理體系得到完善，讓政府能夠準確洞悉社區(qū)居民的思想動態(tài)、心理狀態(tài)、基本社會經(jīng)濟情況、家庭情況等，從而為政府做出正確決策和判斷提供了基礎。同時打消社區(qū)居民對政府、市場機構的隔閡或不信任感，讓市場開發(fā)機構或者拆遷機構在政府、社區(qū)治理體系下實現(xiàn)有效動員。

（二）在重塑歷史風貌中開發(fā)新功能。楊浦區(qū)現(xiàn)在的舊改重點是按照市委、市政府要求，從“拆改留并舉、以拆為主”向“留改拆并舉、以保留保護為主”轉變。歷史文脈是城市的靈魂和魅力所在，楊浦三個百年文明應當做到在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，找到兩者的結合點，使老工業(yè)廠房、老建筑既體現(xiàn)出當年的歷史底蘊，又能夠為城區(qū)產業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新轉型服務。成街坊、集中成片地保護好歷史風貌，注重舊的高貴、新的高端，充分尊重原有功能，充分融入城市讓生活更美好的理念，充分發(fā)揮歷史建筑和歷史街區(qū)的公共功能，展現(xiàn)極具楊浦特色的“三個百年文明”城市肌理。從物質更新到功能的更新，對存量資源進行再開發(fā)和再利用。

（三）重視環(huán)境更新中的微計劃。通過一些城市更新的微計劃，循序漸進地推動楊浦城區(qū)環(huán)境和功能轉型，例如都市林蔭計劃、城市綠道計劃、濱水空間改善、城市慢道環(huán)境整治等。協(xié)調聯(lián)動政府、專業(yè)機構、設計師、企業(yè)與當?shù)孛癖妼ξ⒏路桨附ㄑ垣I策，深入了解老舊社區(qū)的公共空間、公共服務設施，以此為更新對象，在不涉及用地性質、容積率等指標調整的前提下，摸索出一個切實改善居民日常生活、易操作易實施的更新方法。

作者單位：中共上海市楊浦區(qū)委黨史研究室

責任編輯：卞吉賦endprint