走向開放：社區治理模式比較及其啟示

侯冬萍+冷佳倩+潘盟

摘 要：街區制是當前中國推進社區建設的努力方向，開放性則構成了其社區治理發展的內在邏輯遵循。從世界范圍來看，社會化公民自治模式、混合治理模式和政府主導模式均蘊含著不同程度的開放性和可資借鑒之處。未來尤其需要增進居民自主、社會參與、公共服務均等方面的開放性拓展和制度創新。

關鍵詞：街區制；治理模式；比較

2016年2月21日，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出的“未來城市建設要推廣街區制，逐步打開封閉小區和單位大院”引發廣泛討論。研究發現，國外的城市規劃管理也經歷了由封閉式社區到開放街區制的逐步完善歷程。筆者通過對美英等十多個國家社區治理模式進行研究，將其治理模式納為三種：自治模式、混合治理模式和政府主導模式。

一、三類社區治理模式

（一）社會化公民自治模式

1.內容

自治型模式主要以美英加等社會發展水平較高的國家為代表。政府對社區的干預主要以間接的方式進行，將提供社區服務的責任由原來的政府單獨直接提供轉為由政府、社區自治組織機構和第三方組織共同負責。

2.特點

（1）立法保障，具有較為完備的法典。政府的重心主要集中于制定社區公共政策，完善運作法規。1967年，英國政府制定的《街區保護法》，作為城鄉規劃的街區保護制度而存在至今并一直維護著英國的街區安寧。

（2）公眾積極參與，高度民主自治。依靠社區居民自由組合、鄰里組織等來行使社區管理職能。在美國，街區制項目在推廣階段充分尊重居民意見，封閉式小區是否開放由業主委員會組織業主投票決定。

（3）第三方組織發揮主導作用。在加拿大，社區服務主要是由社區組織、社會企業、非營利組織等組成的志愿部門提供。政府與志愿部門的關系是合作伙伴關系，政府還專門制定了相關法律對志愿部門加以保護。

（二）政府與公民混合治理模式

1.內容

混合型模式主要以日本、韓國、澳大利亞等民主化進程較快的國家為代表。顧名思義，混合型模式是介于自治型與政府主導型之間的一種過渡模式。政府對社區發展主要采取半放權間接管理態度，主要為社區發展提供規劃指導和經費支持。

2.特點

（1）以人為本，為民服務。混合治理模式把為社區居民服務作為出發點，它的總體設想和規劃、資金投向、機構設置等都體現了為民服務。在韓國，兒童福利、老年福利及婦女福利分別由不同服務設施來提供。

（2）多元主體廣泛參與社區治理。混合治理模式中，政府、自治組織、社區其他組織、居民等多元主體共同參與社區治理。在日本，社區民間組織是其社區實行居民自治和民主共管的重要載體。

（3）城市社區管理趨于民主化自治。政府并不直接對城市社區進行管理，而是由社區中相應的組織來進行。有認為在韓國，自治體制在其社區建設中發揮了重大作用，這種自治體制為居民提供了一個在基礎層面上進行經濟活動和政治參與的平臺。

（三）政府主導模式

1.內容

政府主導型模式主要以德國、瑞典、新加坡等新興工業化國家為代表。政府行為與社區行為緊密結合，政府對社區的干預較為強勢、直接和具體，并在社區設有各種形式的派出機構。實現了社區組織機構職能與上級政府意圖高度統一。

2.特點

（1）政府直接參與。政府機構通過龐大的基層網絡，總體上掌控社區建設的方向。居民的住宅由政府管理，社區管理由政府的法定部門運營，政府基本承擔了社區的全部建設和管理費用。

（2）自上而下，職能分明。社區治理多是采用自上而下的形式，并形成較高的運作效率。這種治理方式大多由政府發起，居民對社區管理民主參與意識薄弱，自治參與管理積極性不高。并且容易形成機構臃腫，大量社區資源流失和浪費的現象。

二、啟示與借鑒

縱觀我國社區治理的演變歷程，借鑒國外社區治理經驗，對我國街區制推廣過程中可提出以下幾點建議：

（1）立法先行，有法可依。國外的街區制都有配套的法律規范，不僅實現了城市生活便利和交通舒暢，還有效保護了居民財產和人身安全。因此，我國立法等相關部門應順應推廣街區制的形勢，對相關法律文件、規章制度等作出相應修改。

（2）解放思想，增強居民參與意識。我國居民社區參與不足，主要是由于居民沒有共同的社區利益。因此，政府應首先通過互聯網等平臺對推行街區制的重要性進行宣傳，增強居民參與社區意識；其次把社區利益與居民利益掛鉤，拓寬居民參與渠道，讓社區居民參民主管理；最后通過舉行社區文化活動來加強居民對社區的認同感和歸屬感。

（3）重視培育和發展第三方非營利組織。國際經驗表明，第三方非營利組織是溝通政府與百姓之間的橋梁，在緩解社會沖突方面起著重要作用。大力培育和發展社區非營利機構，不僅可以轉移政府對社區的大部分管理與服務工作，而且創造大量就業機會，進一步促進經濟發展。

推進街區制將是一個循序漸進的過程，必定會出現諸多現實阻力。但我們應該看到，它同時意味著我國社區治理創新的良機。如何以更為包容姿態納之，或許更為重要。

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見

[2]郭曉紅.探析街區制涉及的法律問題[J].開封教育學院學報，2016（04）：236-237.

[3]丁元竹.加拿大的社區服務體系建設及對我國的啟示[J].中國發展觀察，2006（09）.

[4]方正、金俊杰.韓國基層治理經驗及其借鑒意義[J].藝術文化交流，2013（03）.