適應改革發展需要加強立法

梁鷹

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視立法在治國理政中的重要作用。習近平同志多次就立法工作發表重要講話，提出了一系列關于立法工作的新思路、新戰略、新舉措，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展需要”是其中的一個重大論斷。這一重大論斷已經成為指導立法工作和改革發展實踐的行動準則。

2014年2月，在中央全面深化改革領導小組第二次會議上，習近平同志強調：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”2014年9月，在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平同志再次強調，要加強重要領域立法，確保國家發展、重大改革于法有據，把發展改革決策同立法決策更好結合起來。黨的十八屆四中全會進而明確提出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。這些重要論述，都包含著“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展需要”的思想。黨的十八大以來，在改革和發展中，我們堅持把實踐證明行之有效的改革舉措及時上升為法律；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，按照法定程序作出授權；對不適應改革要求的法律法規及時修改和廢止。因此，我國立法質量明顯提升，立法的引領和推動作用大大增強。

堅持立法先行，引領改革發展

正確處理立法與改革的關系，是新的時代條件下我國經濟社會發展的客觀要求。當前，改革已經進入攻堅期和深水區。不少改革關涉的利益格局十分復雜，牽一發而動全身，迫切需要從體制機制上尋找問題根源和解決辦法。立法作為法治建設的重要環節，既是調節社會利益的重要方式，也是凝聚社會共識、分擔改革風險、推動改革深化的有效途徑。立法作為實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的重要途徑，可以匯集民意，找準突破口，進行系統謀劃、頂層設計和綜合配套，從而引領和推動各項改革特別是重要領域和關鍵環節的改革，為深化改革注入強勁動力，為科學發展提供有力保障。總體而言，堅持立法先行，實現立法與改革決策相銜接，主要體現在以下六個方面。

對實踐證明行之有效的改革舉措，及時上升為法律。加快重點領域立法，適時出臺新的法律，及時破解改革發展的關鍵性難題。為落實黨的十八屆三中、四中全會提出的重大改革舉措，全國人大常委會及時調整立法規劃，將應當立法解決的重大改革舉措列入本屆立法規劃，使立法項目在原有68件的基礎上增加了34件。

對改革決策與現行法律規定不一致的，盡快修改法律，先修法后改革。比如，落實黨的十八屆三中全會提出的深化財稅體制改革要求，全國人大常委會修改了預算法，推動建立現代財政制度，加快轉變政府職能。此外，全國人大常委會創新立法方式，對部分法律中涉及同類事項或者因同一事由需要修改個別條款的，采取一并提出法律案的方式統籌修改。

對現行法律已經不適應改革和經濟社會發展需要的，及時廢止。比如，落實黨的十八屆三中全會提出的“廢止勞動教養制度”的要求，全國人大常委會通過了《廢止有關勞動教養法律規定的決定》。

對法律規定需要進一步明確具體含義、出現新的情況需要明確適用法律依據等問題，作出法律解釋。適應改革與經濟社會發展的需要，賦予法律條文更加準確、更具有針對性的內涵。本屆任期以來，全國人大常委會先后對刑法、刑事訴訟法、民法通則、婚姻法、香港特別行政區基本法的有關條款作出法律解釋。

對法律立改廢釋條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，通過法定程序進行特別授權先行先試。這一做法能夠解決法律依據不足的問題，確保重大改革于法有據。黨的十八大以來，全國人大常委會依照法定程序作出17項授權和有關決定，涉及行政審批制度改革、農村集體土地使用制度改革、金融體制改革、司法體制改革等方面，確保了有關改革試點在法治框架內依法有序推進。

落實黨中央的重大決策部署，對重大事項依法及時作出決定，從法律上確保黨的政策主張得到切實貫徹實施。比如，全國人大常委會就設立國家憲法日、建立憲法宣誓制度、推動國家監察體制改革試點工作、調整生育政策、確定抗戰勝利紀念日、設立南京大屠殺死難者國家公祭日、設立烈士紀念日等事項作出一系列決定決議，依法有序推動相關工作。

樹立全局思維，提高立法質量

黨的十八大以來提出的很多改革舉措和任務都需要通過立法來加以落實。因此，黨中央特別重視將立法工作納入全面深化改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時同步考慮改革涉及的立法問題。黨中央在制定中長期改革實施規劃時，明確要求相關單位提出配套立法的需求和建議。各項改革任務的牽頭單位、參加單位在研究確定有關工作安排和重要改革實施方案時，也要同步考慮涉及的立法工作，同步推進相關立法項目。當前，立法機關要主動研究改革涉及的立法重點，在立法工作中及時回應改革發展需求，促進立法和改革決策更好銜接，主動適應改革和經濟社會發展需要加強立法，不斷提高立法質量。

增強立法的主動性。對各方面提出的創新需求，應當主動從立法上提出解決問題的辦法。認真貫徹實施好修改后的立法法，嚴格依照法定權限和程序立法，正確把握中央與地方的事權及立法權限劃分，把握人大與政府的立法權限劃分，進一步明晰法律與行政法規、法律與地方性法規、地方性法規與政府規章的界限。同時，應從國家長遠發展的深層次上思考哪些權限可以下放地方，哪些方面可以予以授權，哪些規制可以考慮放松。

增強立法的及時性。對于經濟社會發展特別是全面深化改革迫切需要的立法，必須快速反應，及時啟動立法程序，積極回應社會呼聲和人民訴求。對于已經明顯滯后于現實情況的法律及有關條款，該修改的要及時修改，該廢止的要及時廢止，該解釋的要及時解釋，該授權的要及時授權，防止出現所謂“僵尸條款”。

增強立法的系統性。綜合運用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，統籌兼顧做好立法工作。特別是應通盤考慮，結合重要法律的出臺，同步修改或廢止相關法律法規，做到各項法律制度相互銜接、統籌協調、形成合力，切實增強立法的引領和推動作用。

增強立法的針對性。深入調查研究，把握客觀規律，緊緊圍繞經濟社會發展中迫切需要解決的現實問題開展立法工作。做好制度設計，突出關鍵和重點，使法律規定的內容更科學，對利益關系的協調更合理，能更好地解決現實問題。在立法模式和體例上不應追求大而全，重在管用、重在實效。

增強立法的有效性。在立法中，要研究清楚法律所調整的社會關系，充分考慮到各種可能的情況，科學嚴密地設計法律規范。對于能夠在法律中規定清楚的，盡可能作出詳盡規定，能具體就具體、能明確就明確，情況發生變化時再及時補充、修改和解釋。在具體制度設計上既精雕細刻，出細活、出好活，又下好先手棋，適度前瞻性地研判趨勢、探索規律，對可能出現的問題進行有效規范和引導。endprint