當(dāng)前我國(guó)公共管理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境與實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的先導(dǎo)因素論析

杜金霖

[摘 要] 當(dāng)前我國(guó)公共管理轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了理論困境、法理困境和實(shí)踐困境。中國(guó)社會(huì)有自身的發(fā)展邏輯和價(jià)值表達(dá)方式，不能生搬硬套地把一些先定模式作為行政改革的依據(jù)。只有直面中國(guó)行政體制的根本問(wèn)題，培育新因素，尋找新方式，才能突破舊矛盾。公共管理的轉(zhuǎn)型過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是不斷擴(kuò)大新因素增量，通過(guò)新因素的積累、發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共管理模式質(zhì)的轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

[關(guān)鍵詞] 公共管理轉(zhuǎn)型；困境；先導(dǎo)因素

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 19. 089

[中圖分類號(hào)] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）19- 0211- 02

0 前 言

進(jìn)行政府改革，建立以服務(wù)行政為特征的政府管理運(yùn)作模式，是全球化和后工業(yè)化時(shí)代行政管理發(fā)展的世界潮流與方向，也是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要表現(xiàn)。在我國(guó)，隨著改革開放的深入發(fā)展和社會(huì)的劇烈轉(zhuǎn)型，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化更是受到前所未有的理論關(guān)注和實(shí)踐關(guān)注。新右派、新治理、管理主義、后科層范式、企業(yè)型政府、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政等各種各樣的新公共管理理論被廣泛地介紹、引入。然而，在面對(duì)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型的并行局面，工業(yè)化過(guò)程和后工業(yè)時(shí)代問(wèn)題的交織展現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展不平衡、環(huán)境污染嚴(yán)重、社會(huì)分化、保障制度不健全、社會(huì)群體矛盾加劇的社會(huì)實(shí)際，各地政府對(duì)于實(shí)現(xiàn)什么樣的轉(zhuǎn)型、如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型卻一直莫有所衷。

社會(huì)治理體系是一個(gè)開放性的社會(huì)系統(tǒng)，系統(tǒng)各要素相互作用，處于不斷的的矛盾運(yùn)動(dòng)之中。系統(tǒng)的演進(jìn)總是從一些要素的先行發(fā)展開始。拋開先定的模式幻想，探尋當(dāng)下中國(guó)社會(huì)先行發(fā)展的各種要素，對(duì)于辨清困境，明確走向，預(yù)先把握公共管理的轉(zhuǎn)變方向及公共管理模式的科學(xué)構(gòu)建，無(wú)疑是一條重要的認(rèn)識(shí)途徑。

1 當(dāng)前我國(guó)公共管理轉(zhuǎn)型的困境

1. 1 理論困境

“新公共管理”是20世紀(jì)80年代西方國(guó)家政府改革浪潮中實(shí)踐的新的公共管理范式，它以效率為核心，以市場(chǎng)為取向，采用商業(yè)管理的理論，主張建立企業(yè)型政府，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平與公共服務(wù)質(zhì)量。隨著全球化、信息化的發(fā)展，轉(zhuǎn)軌國(guó)家、新興工業(yè)國(guó)家和大部分發(fā)展中國(guó)家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢(shì)，紛紛追求這種公共行政的新范式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。由于與中國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐相一致，新公共管理引入中國(guó)之后，迅速成為公共管理學(xué)科的主流思想。但這一理論也引起廣泛的爭(zhēng)論和深刻的反思。一些研究者認(rèn)為，新公共管理所針對(duì)的“政治—行政”兩分的弊端在我國(guó)并不存在，對(duì)一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善和不成熟、第三部門發(fā)展畸形、缺乏民主政治傳統(tǒng)、正在建立社會(huì)主義法制社會(huì)的國(guó)家而言，談?wù)摲妒酵黄疲l(fā)展后官僚制問(wèn)題為時(shí)過(guò)早。爭(zhēng)論也反映出制度供應(yīng)和面向?qū)嶋H的創(chuàng)新不足。事實(shí)上，對(duì)中國(guó)傳說(shuō)一樣的“市場(chǎng)失靈”在西方的政府改革運(yùn)動(dòng)中已經(jīng)發(fā)生，“新公共管理運(yùn)動(dòng)已經(jīng)死亡”，“將中國(guó)的實(shí)踐與美國(guó)的理論聯(lián)系起來(lái)而創(chuàng)建公共管理學(xué)的中國(guó)形態(tài)”的實(shí)踐陷入理論迷茫的困境之中。

1.2 法理困境

憲法規(guī)定了我國(guó)社會(huì)主義的基本政治制度，是我國(guó)所有制度建設(shè)的法理依據(jù)，任何政府改革的制度設(shè)計(jì)都必須符合國(guó)家制度的基本原則。公共性是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)、制定政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是否與公共價(jià)值相一致是政府公共管理行為合法性的來(lái)源。在我國(guó)，政府是公共性的主要承擔(dān)者，是社會(huì)主義民主的本質(zhì)體現(xiàn)，是我國(guó)國(guó)家建設(shè)始終追求的目標(biāo)。新公共管理的效益核心理念，市場(chǎng)化導(dǎo)向、私有化方式必然導(dǎo)致對(duì)公平、正義等公共價(jià)值的脫離，削弱或喪失公共管理的公共性，這與我國(guó)憲法所確定的政府公共管理職能定位相違背。另外，新公共管理中的權(quán)利多中心定位，是以三權(quán)分立的資本主義民主為前提的，也與我國(guó)憲法所決定的社會(huì)主義民主發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)。

1.3 實(shí)踐困境

首先，從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)的公共管理體制的改革，雖然也有整體設(shè)計(jì)的主動(dòng)選擇，但更主要的是問(wèn)題倒逼的被動(dòng)進(jìn)行，這是理論無(wú)法為實(shí)踐提供指導(dǎo)造成的。復(fù)雜化發(fā)展的社會(huì)實(shí)際，使得局限于某種公共理論很難應(yīng)用于具體的實(shí)踐當(dāng)中；其次，官僚制行政的科學(xué)、精密的層級(jí)化設(shè)計(jì)，對(duì)于公共部門有效活動(dòng)給與的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等有效管理，對(duì)于任何企圖超越的管理方式都是一個(gè)極大的困境；再次，在地方實(shí)踐上，福建省某市的“小政府”試點(diǎn)，終因其不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展而被廢置。

公共管理模式是特定社會(huì)環(huán)境的產(chǎn)物，每一種模式都有適應(yīng)其運(yùn)行的特定條件。與其試圖生搬硬套，還不如直面中國(guó)行政體制的根本問(wèn)題，培育新因素，尋找新方式，突破舊矛盾。公共管理的轉(zhuǎn)型過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是不斷擴(kuò)大新因素增量，通過(guò)新因素的積累、發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共管理模式質(zhì)的轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

2 公共管理轉(zhuǎn)型的先行發(fā)展因素

在公共管理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，有很多因素在起作用，其中既有阻礙轉(zhuǎn)型順利發(fā)展的挑戰(zhàn)因素，也有先行發(fā)展的導(dǎo)向因素。導(dǎo)向因素不但是管理環(huán)境條件的重要組成部分，更是管理模式的形塑力量及發(fā)展動(dòng)力。

2.1 社會(huì)自身發(fā)展邏輯

中國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化歷程可以一直追溯到一百多年前。自那時(shí)起，中國(guó)獨(dú)立發(fā)展的進(jìn)程被打破，傳統(tǒng)社會(huì)逐步解體，并開始步入艱難曲折的近代化、現(xiàn)代化過(guò)程，其中也包括了國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容。此時(shí)，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立，構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)家，成為中國(guó)人最為迫切需要解決的問(wèn)題。圍繞如何能成為現(xiàn)代國(guó)家這一民族目標(biāo)，中國(guó)人提出了三個(gè)思路：一是“政府主義論”，強(qiáng)調(diào)首先要構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代政府；二是認(rèn)為決定現(xiàn)代國(guó)家的不是政府而是國(guó)民，要首先培養(yǎng)現(xiàn)代公民；三是看重國(guó)家本身的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，把更大的注意力放在中國(guó)的國(guó)家本身。歷史選擇了“站起來(lái)”，建立了近代中國(guó)民族國(guó)家。新中國(guó)成立之初，“站起來(lái)”的中國(guó)人民要求“富起來(lái)”，“強(qiáng)起來(lái)”，成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的最突出的邏輯。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型、改革開放的全面深化、全球化影響的持續(xù)加深、社會(huì)發(fā)育程度的不斷提高，中國(guó)社會(huì)建設(shè)及管理進(jìn)入一個(gè)極其復(fù)雜的時(shí)空?qǐng)鲇颍媾R社會(huì)轉(zhuǎn)型與治理問(wèn)題“疊加效應(yīng)”的復(fù)雜情況。從歷史傳承上看，中國(guó)人民由“站起”而“富強(qiáng)”，這一邏輯的自然延伸和內(nèi)在發(fā)展必然要求中國(guó)走向“可持續(xù)發(fā)展”、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”和民族復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”的偉大目標(biāo)；從現(xiàn)實(shí)發(fā)展上看，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，已經(jīng)不再適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代化和社會(huì)均衡發(fā)展的需要，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)和公共服務(wù)型政府相互制約、相輔相成的“新型社會(huì)結(jié)構(gòu)”的結(jié)體構(gòu)建趨勢(shì)不斷清晰；另一方面，目前中國(guó)的工業(yè)化發(fā)展尚未完成，中國(guó)現(xiàn)代化仍需借助于國(guó)家政府力量的強(qiáng)力助推，“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”也還需要核心力量的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和效率行政的支撐與保證。endprint

2.2 政府回應(yīng)的制度化發(fā)展

政府回應(yīng)就是政府對(duì)社會(huì)需求與公民訴求的回答、響應(yīng)。它反映的是政府對(duì)于社會(huì)訴求的傾向性態(tài)度，其目的在于解決公共問(wèn)題，維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會(huì)公正，謀求社會(huì)和諧。回應(yīng)本質(zhì)上要求著眼社會(huì)實(shí)際問(wèn)題與百姓需求，據(jù)此做出“回應(yīng)”，提供民眾滿意的公共服務(wù)。改革開放以后，我國(guó)政府連續(xù)進(jìn)行了幾次較大的改革，政府的回應(yīng)性得到很大發(fā)展，回應(yīng)意識(shí)不斷增強(qiáng)，回應(yīng)技術(shù)得到發(fā)展，回應(yīng)能力得到了很大的提高，回應(yīng)的制度化發(fā)展也取得很大成效。聽證制度從1996年開始在部分地區(qū)行政處罰、價(jià)格調(diào)整、立法決策等多個(gè)領(lǐng)域推行；公示制度1996年已被納入《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》；1999年開始電子政務(wù)工程相繼在全國(guó)各地啟動(dòng)；引咎辭職制度2001年被納入《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》；地方政府發(fā)言人制度也于入世后相繼在全國(guó)推行；領(lǐng)導(dǎo)與網(wǎng)友對(duì)話制2003年后迅速在全國(guó)得到發(fā)展。雖然這些回應(yīng)制度還沒(méi)有成為政府嚴(yán)格意義上的制度形式，但它們顯示出的政府回應(yīng)性，得到了廣大群眾的熱烈擁護(hù)。政府的回應(yīng)性增強(qiáng)及回應(yīng)的制度化發(fā)展，為建立具回應(yīng)力的政府奠定了基礎(chǔ)。而政府與社會(huì)間“回應(yīng)—參與”的良性互動(dòng)，將會(huì)促進(jìn)政府朝著以民為本、服務(wù)導(dǎo)向的方向發(fā)展。

2.3 法治化進(jìn)程

法治化是公共管理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和推動(dòng)力量，促進(jìn)公共管理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，同時(shí)也是管理轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，是轉(zhuǎn)型的題內(nèi)應(yīng)有之義。法治化要求依法行政，依法行政也是現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在要求。依法行政保證了政府行為的有效性和規(guī)范性，賦予政府行為合法、權(quán)限法定，保證政府行為從決策到政策手段運(yùn)用的運(yùn)作程序的合法性。同時(shí)依法行政也意味著責(zé)任行政，使政府在行使公共權(quán)力時(shí)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法承責(zé)，既保證效率，又不至于權(quán)力失控，使政府的治理達(dá)到“善治”的良好狀態(tài)。近些年來(lái)，我國(guó)社會(huì)的法治化建設(shè)成效顯著。首先是社會(huì)法治精神的培育和塑造。通過(guò)各種形式的普法教育，培養(yǎng)全民守法意識(shí)，使社會(huì)主義法治理念滲透到社會(huì)生活的方方面面，形成依靠法律解決問(wèn)題的良好法治氛圍。其次是反映法治精神的制度建設(shè)。以科學(xué)立法為先導(dǎo)，著重社會(huì)領(lǐng)域的立法，以解決社會(huì)治理中法律依據(jù)不足的問(wèn)題；突出打造法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府，簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)依法決策、依法行政。法治中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

3 結(jié) 語(yǔ)

歷史傳承的時(shí)代進(jìn)化、中國(guó)社會(huì)的客觀現(xiàn)實(shí)彰顯著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展邏輯與發(fā)展方向。高速度、大規(guī)模的現(xiàn)代化是當(dāng)今中國(guó)的發(fā)展實(shí)際；大治理是中國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；工業(yè)化的推浪和后工業(yè)化的回浪的交疊是治理演進(jìn)的歷史方位；西方社會(huì)建設(shè)理論的話語(yǔ)強(qiáng)勢(shì)與實(shí)踐誘導(dǎo)是轉(zhuǎn)型的發(fā)展場(chǎng)域。以人為本、公平、服務(wù)是治理秉守的價(jià)值理念，以社會(huì)主義為核心內(nèi)容的中國(guó)文化是治理體系的形式表達(dá)，政府回應(yīng)性、社會(huì)法制化是轉(zhuǎn)型的先行實(shí)踐內(nèi)容，這些要素的存在與發(fā)展，無(wú)疑將對(duì)政府社會(huì)治理的理念、思路、工作中心和技術(shù)路線的選擇起到積極明確的導(dǎo)向作用。

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