“城中村”問題及其改造措施

“城中村”問題是城市化進(jìn)程中普遍存在的一種地域現(xiàn)象，是城市建設(shè)發(fā)展急劇擴(kuò)張和城鄉(xiāng)二元管理體制共同作用的結(jié)果。“城中村”問題已成為影響城市協(xié)調(diào)發(fā)展和提升居民生活質(zhì)量的重大障礙，引起了政府和社會各界的廣泛關(guān)注，雖然由于其特殊性，改造困難重重，但只要能結(jié)合國情和相關(guān)實(shí)際，制定合理的法規(guī)與政策，保障村民利益，采用恰當(dāng)?shù)母脑炷Ｊ剑欢芙鉀Q“城中村”問題，提升人民生活水平，促進(jìn)人民生活和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，健康有序地推進(jìn)城市化。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國城市化進(jìn)程在不斷加快，農(nóng)村建設(shè)也在持續(xù)進(jìn)行，新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，但同時(shí)，在這一進(jìn)程中，也不可避免地存在一些發(fā)展上的問題，“城中村”現(xiàn)象就是其中不可忽視的一種。作為一個(gè)歷史遺存，城中村不僅日漸脫離主流社會的管理，存在著多種隱患，成了治安、衛(wèi)生的死角和犯罪的溫床，延緩城市發(fā)展，還呈現(xiàn)出一種落后的經(jīng)濟(jì)模式和生活方式，直接影響了村民的居住環(huán)境、收入水平和生活質(zhì)量。“城中村”由于歷史和管理體制等原因，規(guī)劃管理無序，布局結(jié)構(gòu)混亂，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境衛(wèi)生和安全問題嚴(yán)重，極大地降低了居民的生活質(zhì)量，影響城市的整體面貌，必須引起重視，改造“城中村”迫在眉睫。

一、“城中村”的定義

“城中村”的問題在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中一直存在，學(xué)界也有很多對它的研究，有學(xué)者指出“城中村”就是指原來是農(nóng)村，由于城市的擴(kuò)張成為社區(qū)，現(xiàn)已基本沒有耕地，沒有農(nóng)業(yè)，也沒有農(nóng)民，但仍按村的管理體制來管理的城市中的特殊社區(qū)。“城中村”不僅是空間概念，更是社會經(jīng)濟(jì)概念，它是指在城市建成區(qū)范圍內(nèi)所保留著的社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)生活、人員身份、管理方式等方面依然承傳農(nóng)業(yè)社會的農(nóng)村聚落點(diǎn)。從狹義上說，“城中村”是指農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。廣義上來看“城中村”是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。

二、“城中村”的歷史成因

首先，城鄉(xiāng)二元體制是“城中村”形成的制度原因，也是根本原因。建國以來，我國制定了城鄉(xiāng)分開的二元管理體制，該體制的存在使得“城”與“村”分屬不同的機(jī)構(gòu)體系管理，其中城鄉(xiāng)二元土地制度是核心，在開發(fā)建設(shè)過程中，政府和開發(fā)商繞開村莊，只將村莊周圍的農(nóng)用地征用開發(fā)，“城中村”就在這種二元結(jié)構(gòu)體制下隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷出現(xiàn)。

其次，城市化是“城中村”形成的外動力。城市化進(jìn)程的加快是“城中村”形成的客觀原因。我國城市化的一種重要形式就是“城市包圍農(nóng)村”，為了擴(kuò)大城市規(guī)模，征用城郊農(nóng)村土地，逐漸將一部分村落包圍在建成區(qū)內(nèi)。這些村落起初還在城市郊區(qū)，進(jìn)而位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，接著形成一種城市包圍農(nóng)村的態(tài)勢，原有村莊不能得到及時(shí)的改造升級，進(jìn)而形成“城中村”。

此外，村民自身追求經(jīng)濟(jì)利益也是“城中村”存在的一個(gè)原因。“城中村”緊鄰城市邊緣，地理位置優(yōu)越，交通便利，吸引很多外來打工者過來租房，本地居民通過房屋出租獲得很大一筆租金收入。在如此利益驅(qū)動下，居民通過各種途徑擴(kuò)建、改建房屋，使得“城中村”更加擁擠密集、雜亂無章。政府想要整改也是困難重重，由于成本過高、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜加上居民極力阻撓，使得整改難度愈發(fā)加大。

最后，文化認(rèn)同是“城中村”存在的文化因素。“城中村”有自己特殊的歷史淵源和文化環(huán)境，有著濃厚的傳統(tǒng)觀念和生活風(fēng)俗，村民都有一種依戀故土的情結(jié)，在傳統(tǒng)觀念中，土地就是根，所以村民都極力反對拆遷改造，傳統(tǒng)思想和風(fēng)俗在村民心中根深蒂固，這也使得“城中村”存在的一個(gè)原因。

三、“城中村”改造面臨的問題

“城中村”現(xiàn)象一方面是擴(kuò)散型城市化的表現(xiàn)，同時(shí)又帶有我國農(nóng)村城市化的特殊性，它的出現(xiàn)和存在，從根本上說是我國城鄉(xiāng)二元體制在城市化進(jìn)程中的反映。改造“城中村”勢在必行，這是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，面臨很多實(shí)際中的問題。

（一）經(jīng)濟(jì)方面改造成本巨大

“城中村”現(xiàn)有建筑密度很大，加上居民為了賺取租金，不斷進(jìn)行擴(kuò)建、改建，房屋參差不齊，拆遷難度大，補(bǔ)貼成本高，回遷安置所需的面積大，而真正拆遷后土地利用率低，投資回報(bào)小，這是“城中村”改造所面臨的首要問題。

（二）政策法規(guī)方面的障礙

“城中村”的改造涉及到戶籍制度、土地利用制度、財(cái)政體制、行政管理體制等復(fù)雜問題。法律法規(guī)并沒有明確的規(guī)定，在操作上也就沒有統(tǒng)一的做法。現(xiàn)有的政策和體制框架對“城中村”的經(jīng)濟(jì)、社會基礎(chǔ)的保護(hù)與改造之間存在著矛盾和滯后。村民對其既得利益的維護(hù)與改造成本之間的矛盾是目前“城中村”改造中非常困難的一個(gè)問題。

（三）村民安置和就業(yè)保障問題

“城中村”村民人數(shù)較多，大多以土地為生，改造“城中村”就意味著改造原有的土地，大量的村民需要安置，并幫助其解決就業(yè)問題，而村民大多受教育程度低，綜合素質(zhì)不高，就業(yè)能力和技能不足，需要幫助其解決就業(yè)問題，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)方式從務(wù)農(nóng)到務(wù)工的轉(zhuǎn)變，是農(nóng)民市民化的關(guān)鍵。在改造過程中，很有可能出現(xiàn)，很征一批地，就新增一批失業(yè)農(nóng)民的現(xiàn)象，增加政府整改的困難和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）村民自身的阻力

“城中村”的改建中的困難，很大一部分是來自村民自身的阻力，前面已經(jīng)說過，很多村民靠房屋租賃賺取傭金，抓住目前政府對“城中村”管理不力的漏洞，進(jìn)行違建、擴(kuò)建和私自租賃，村民不愿放棄這一生財(cái)之路，加上傳統(tǒng)思想根生蒂固，有些村民世代生活在這里，不愿意失去自己的“根”，而且村民為了從拆遷中獲利，對于房屋面積補(bǔ)貼漫天要價(jià)，加重改建負(fù)擔(dān)，政府也十分為難，還有就是村民對改造拆遷的不配合甚至極力阻撓，都大大阻礙了“城中村”的改造。

四、改造的對策

結(jié)合“城中村”的實(shí)際情況，了解村民的實(shí)際需要，對改造中的困難之處進(jìn)行分析，對癥下藥，合理有效地對“城中村”進(jìn)行整改是推進(jìn)城市化的一個(gè)重要步驟。

（一）進(jìn)行體制轉(zhuǎn)型

轉(zhuǎn)制是“城中村”改造的第一步，首先必須打破城鄉(xiāng)二元體制的差別，就要將農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為城市居民，將村民委員會轉(zhuǎn)為居民委員會，將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，將村委會管理集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為集體法人股東和個(gè)人共同持股的股份公司，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村向城市，村民向市民，農(nóng)村管理向城市管理的體制轉(zhuǎn)變。

（二）選擇適當(dāng)?shù)母脑炷Ｊ?/p>

由于每個(gè)“城中村”所處的地理位置、歷史沿革、文化差異和經(jīng)濟(jì)狀況等有所不同，因此對于不同的“城中村”應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，選擇適合的模式進(jìn)行改造。比如說，整體改造模式強(qiáng)調(diào)從“城中村”的整體布局到單體建筑的全部改造，這種模式改造工程量和成本都很大，適用于處在城市重要地段的土地價(jià)值高，且對城市規(guī)劃和布局有嚴(yán)重影響的“城中村”改造。局部改造模式是指在整體布局不作重大調(diào)整的情況下，對局部區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)改造或重新建設(shè)，適用于處在建成區(qū)但不與城市整體景觀形成巨大反差，布局較規(guī)范的“城中村”。綜合改造模式是指在保留大部分建筑的前提下，改造違章建筑，同時(shí)控制新上建筑。每種模式各有利弊，需要結(jié)合“城中村”的實(shí)際情況進(jìn)行選擇。

（三）完善配套政策

政府應(yīng)該強(qiáng)化組織實(shí)施，確定相應(yīng)的配套政策作為前提。制定合理的拆遷補(bǔ)償方案，實(shí)施就業(yè)保障政策和各項(xiàng)優(yōu)惠政策。在改造“城中村”的過程中，首先要給出合理的經(jīng)濟(jì)預(yù)算，最大限度地保障村民的利益，給予足夠的拆遷補(bǔ)償和安置，盡可能地安撫民心。具體來說，要建立失地農(nóng)民住房保障制度，“城中村”的住房必須按城市規(guī)劃統(tǒng)一改造，盡可能回遷安置和就近安置，首要保障失地農(nóng)民的住房要求；解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，但并不意味著包辦，可以適當(dāng)提供一些平等的就業(yè)機(jī)會；落實(shí)失地農(nóng)民社會保險(xiǎn)，使他們享受城市居民同等的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、大病等社會保障待遇。

（四）將村民納入教育培養(yǎng)計(jì)劃

提高村民文化素質(zhì)，改善村民生活質(zhì)量。“城中村”中的村民由于受教育水平不高，文化素質(zhì)不高，而且缺乏各方面技能，，很難適應(yīng)城市生活。這就需要平等地對待他們，將他們納入教育培訓(xùn)計(jì)劃，使其能公平地享受接受各項(xiàng)教育和培訓(xùn)的機(jī)會，比如保障村民子女的受教育權(quán)利，為村民提供就業(yè)技能培訓(xùn)等等。鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)，為改造后的“城中村”培養(yǎng)管理者，使村民能快速融入到城市生活中去，與城市接軌。

（五）強(qiáng)化城市空間發(fā)展規(guī)劃

“城中村”的形成和發(fā)展正是因?yàn)椴挥枰灾匾暫凸芾眢w制上的缺乏，因此，在改造“城中村”的同時(shí)，一定要樹立超前思想和前瞻意識，規(guī)劃好未來的發(fā)展，嚴(yán)格控制土地的投放，給出合理的規(guī)劃，不能讓“城中村”在無序的狀態(tài)下肆意發(fā)展，防患于未然，在改造“城中村”的同時(shí)，一定要杜絕新的“城中村”的出現(xiàn)。

五、結(jié)語

“城中村”問題是我國特殊國情下，農(nóng)村城市化進(jìn)程中所產(chǎn)生的一種不可避免的現(xiàn)象，集中反映了當(dāng)時(shí)農(nóng)村城市化進(jìn)程中的矛盾，有其歷史性和必然性。隨著城市化進(jìn)程的加速，“城中村”問題已在全國各地顯現(xiàn)出來，這也引起了政府和社會各界的廣泛關(guān)注。盡快制定和完善相關(guān)法律政策，對“城中村”進(jìn)行改造，制定切實(shí)有效的措施，在確保社會穩(wěn)定的前提下，保障村民利益，使村民盡早融入到城市生活中去，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，構(gòu)建社會主義和諧社會。（作者單位為南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）

作者簡介：許碧薇（1993—），女，漢族，安徽省天長市人，南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院2015級社會工作專業(yè)在讀碩士研究生，研究方向：社會福利。