土地承包經營權長期流轉機制的探索

余青

土地是農民賴以生存的資本，是農民財產的基礎，也是農民最重要的經濟權益。近年來，隨著城鎮化進程的深入推進，農村土地承包經營權流轉速度明顯加快，有力地推動了我市農業產業結構的調整，提高了土地利用率，加速了農村勞動力向非農產業轉移。為進一步探索新形勢下土地承包經營權長期流轉機制，我們就此項工作開展專題調研。針對我市土地承包經營權流轉基本情況，分析存在問題，就土地承包經營權長期流轉機制進行探索并提出相關建議。

一、基本情況

我市共有耕地面積40.62萬畝，其中家庭承包經營耕地面積39.09萬畝，涉及承包農戶17.87萬戶。全市土地流轉面積17.59萬畝，涉及流出農戶8.6萬戶，通過流轉形成的規模經營面積15.31萬畝，占流轉土地面積的87%。土地流轉總面積持續擴大，至2017年底，預計全市土地流轉面積達到18.19萬畝，通過流轉形成的規模經營面積達到15.91萬畝。

（一）流轉方式多樣化。按土地流轉形式分類，我市有轉包、轉讓、互換、出租四種形式。據統計，轉包面積96358畝，占總流轉面積的54.8%，是流轉的主要方式；出租面積78843畝，占總流轉面積的44.8%；轉讓和互換面積666畝，占總流轉面積的0.4%。

（二）流轉主體多元化。隨著農業結構調整和效益農業的發展，產生了一大批新的農業生產經營主體，其中農業企業、農民專業合作社和科技人員等成了租賃農村土地承包經營權、投資經營農業的一股新生力量。全市農戶承包耕地流轉中，流入農戶及家庭農場的有115278畝，占總流轉面積的65.6%；流入農業企業的有20351畝；流入農民專業合作社的有27443畝；其它流入的有12796畝。

（三）流轉期限有長有短。流轉1年以下面積有25052畝，占14.2%；流轉1-5年面積77759畝，占44.2%；流轉5-10年面積34100畝，占19.4%；流轉10年以上面積38956畝，占22.2%。可見，我市的土地流轉期限多數處于短、中期，而長期（10年以上）的流轉面積不到總流轉面積的三分之一。

二、主要成效

（一）促進了農業產業結構調整。隨著我市農業土地承包經營權流轉率的提高，我市農業產業結構調整步伐也進一步加快，農業區域特色進一步凸現。我市各地從以糧食為主的單一農業產業結構開始向糧經并重、多業并舉的多元產業結構轉變，按照布局區域化、產業特色化的要求，積極鼓勵農村能人領辦規模經營基地成為產業大戶，興辦家庭農場，促進了農業自然人向企業法人的轉變，催生了一大批規模經營業主，目前，全市已有家庭農場和農民專業合作社561家，覆蓋蔬菜、茶葉、竹筍、果品、水產、畜禽、花卉苗木等特色主導產業。

（二）提高了土地利用率。土地流轉不但較好地滿足了一些從事非農產業農戶既不愿放棄土地承包權又不愿經營土地的要求，解決了土地季節性拋荒的難題，而且又滿足了一部分有技術特長、有資金實力、有經營管理能力的專業大戶、專業合作經濟組織、農業企業集約經營土地的愿望，實現了生產要素的合理配置，使土地經營權向專業大戶、專業合作經濟組織、農業企業集聚，擴大了規模經營面積，形成了一批具有一定規模的農產品基地。全市通過土地流轉，形成100畝以上的規模經營面積有8.8萬畝。

（三）加速了農村勞動力向非農產業轉移。土地承包經營權的流轉，擺脫了土地的束縛，有力地促進了農村勞動力向非農產業轉移，拓寬了增收渠道。近幾年來農村勞動力向非農產業轉移加速，2016年全市從事農林牧漁業的勞動力5.7萬人，約占農村總勞動力的14%，非農化率達到90%以上，33萬余名農村勞動力在二、三產就業，非農收入已經成為農村居民收入的主要來源，至2016年底農村居民人均純收入達到的2.86萬元。

三、存在問題

（一）流轉主體缺位導致土地流轉難度加大。土地流轉主體包括流出戶和流入戶。就流出農戶而言，一方面，由于農民長期受農村傳統思想及小農意識與戀土情緒影響，不愿流出。另一方面當前的土地承包經營權流轉價格低且定價機制不完善，受流轉收益低的影響，不屑流出。就流入主體而言，一方面受經營分散性與規模化相矛盾的影響，難以流入。另一方面土地流轉受經營條件、市場風險、自然風險、資本和資金等多種因素的制約，謹慎流入。

（二）政策激勵不夠導致土地流轉積極性不高。我市政策上雖然對流出農戶、委托流轉的村、農民專業合作社和家庭農場進行一定的獎補，但與臨近的慈溪市相比，政策扶持力度差距甚大。就流出農戶而言，政策激勵較弱。農戶承流轉期限5年及以上，給予流出農戶每畝200元補助；在流轉期限內，以后每滿五年，再給予流出農戶每畝200元補助。就流入主體而言，輻射面過小。對流入主體沒有具體補助，只對示范性農民專業合作社及示范性家庭農場進行評選獎勵。就委托流轉的村而言，政策門檻過高。當年通過村簽訂流轉合同，委托流轉農戶承包土地連片面積100畝（山區50畝）及以上，并及時調處土地承包和流轉糾紛的，給予委托流轉的村每畝100元的一次性補助。

（三）管理制度不完善導致流轉糾紛時有發生。農地承包經營權流轉糾紛產生的原因是多方面的，一方面農民法律意識、契約意識不強。盡管我市開發了土地流轉網絡系統，建立了余姚市農村土地承包經營權流轉服務管理平臺，成立產權交易中心，把土地流轉項目納入其交易范疇，但在不少地方，仍有農民在親戚、熟人、同村農民之間的土地流轉，往往通過口頭協議、或私自訂立的簡單協議為主，容易引發糾紛。另一方面由鄉鎮政府引導推動的土地流轉，通過村流轉出租，盡管按照相關規定，參照相應格式，簽訂協議合同，但合同的某些細節還不夠詳盡，存在一些可能引起糾紛的潛在問題。

四、探索土地承包經營權長期流轉機制

黨的十九大提出要“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。這一政策信號對穩定農民預期，推進農業的規模化經營，培育以家庭農場、農業企業為主的新型農業經營主體，引導更多人才、資金、技術流入農村和農業有很大的促進作用。土地承包經營權的流轉已經不只是看流轉率的高低，更重要的是適度規模經營以及產生的多方面效益，只有這樣才能促進土地穩定、有序、長遠的流轉。

（一）保障合法權益，消除農民的后顧之憂。

1.明晰土地承包經營權。實現土地流轉的基礎是農地產權必須清晰，確權登記頒證就是為了清晰產權。建議加速推進我市農村土地確權頒證工作，通過權屬調查、出臺村級處置意見、測繪、核對簽字確認、第一輪公示、第二輪公示、簽訂合同、頒證等一系列程序，全面完成全市260個村（社）的農村土地確權。只有完整的承包經營權，才能讓農民放心地把土地流轉出來，形成有效的土地流轉長效機制。

2.提高社會保障水平。農民不愿流出土地除考慮眼前的經濟利益外，更擔心的是長久的保障，想要逐步改變農民自給自足的小農意識和保守的鄉土觀念，就要從根本上消除他們“離土”之后的顧慮，建議對流出土地的農民視同失地農民享受被征地農民的相關社保優惠政策。

3.拓寬農民就業途徑。土地流轉之后，大量勞動力從土地中解放出來，建議積極利用自身的技能，合理就業，鼓勵自主創業。對仍愿意從事農業的農民來講，建議繼續開展新型職業農民和農村實用人才培訓，使其成為具有一定科學文化素質、掌握現代農業生產技能的新農民；對愿意從事非農產業的農民來講，加強技能培訓及就業服務指導，提高他們的就業能力，拓寬他們的就業渠道。

（二）加大扶持力度，培育新型農業經營主體。

1.加大財政扶持力度。建議在實施新科技、開發新產品、完善新工藝等方面給予重點扶持，對申報農業科技項目進行獎勵；利用國家農業綜合開發政策等相關優惠措施，結合高標準農田改造等土地治理項目完善農田的溝、渠、路等基礎配套設施；對那些相對規模較大、管理規范、信譽較好的農業龍頭企業、農民專業合作社和家庭農場等新型經營主體進行貸款貼息補助。此外，探索研究新型農業經營主體在用地、用水、用電、稅收優惠等方面的全方位扶持。

2.優化金融信貸環境。推動金融機構與新型農業經營主體合作對接，建立融資協作長效機制，逐年增加對各類經營主體的授信額度。鼓勵金融機構針對新型農業經營主體生產經營特點，積極創新金融產品和服務方式。建議推進農合聯實體化運作，積極推進承包經營權權能的實現，開展賦予土地承包經營權抵押貸款和擔保權能試點，促進土地承包經營權權能顯化。

3.拓展農業保險范疇。建議在我市目前政策性農業保險28個種類70個品種的基礎上，逐步擴大保險范圍，增加保險品種，進一步拓寬農業保險的服務領域。同時建議在單獨保險的基礎上研究探索農業再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制，鼓勵在農村發展互助合作保險和商業保險業務。

（三）規范流轉行為，促進農村土地承包經營權有序流轉。

1.規范土地流轉程序。嚴格按照《農村產權交易操作手冊》規范操作，凡是進行土地流轉的雙方必須簽訂規范的流轉合同，并經村股份經濟合作社鑒證。對隨意改變土地性質、破壞土地結構的行為不僅要按照承包合同規定進行賠償，更要對照相關法律對責任人予以追究。

2.提升中介服務能力。中介服務組織除目前的登記、咨詢等常規職能之外，還需提升經營服務能力，逐步從簡單的第三方中介角色轉變成土地流轉經營的角色。如中介組織直接與有意向流出土地的農戶簽約，支付流轉費，再由中介組織將土地經營權流轉出去。土地規模化經營程度較高的村，根據需要可設立土地合作社，按現代企業制度運營。

3.健全流轉調處機制。在建立三級農村土地承包糾紛調解組織網絡的基礎上，加強與法院、信訪等部門的溝通協作，建立起多部門協調解決流轉重大問題的工作聯動機制，并推動包括協商、調解、信訪、仲裁、司法等多渠道調處流轉糾紛的調處機制不斷健全。加強人員培訓，實行調解員（仲裁員）持證上崗制度，提高調解員（仲裁員）解決農村土地承包經營糾紛案件的能力。（作者單位為余姚市委市政府農村工作辦公室）