水利PPP項目后評價機制發展的探討

林旭東

【摘要】水利PPP項目后評價機制可以對新的項目達到改進規劃、提高投資決策水平、公平招投標、加強管理水平、提供優質的PPP項目產品，制定法規、政策提供有力的根據。本文講述了水利PPP項目后評價的概念及重要性，當前面臨的主要問題，諸如欠缺法律支撐、缺乏專業的后評價機構、缺少對口PPP項目特征的風險評價系統，針對問題提出具有建設性的對策建議。

【關鍵詞】后評價；PPP項目；機制

引言：

隨著社會經濟的發展，國家對基礎設施的投資建設愈加重視，但政府的財政資金壓力也相對加重，至國務院出臺鼓勵社會投資的指導意見（國發〔2014〕60號）、推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發〔2015〕42號）之后，各部委相繼發布一系列鼓勵政府和社會資本合作（PPP）模式的文件。正當我國各地如火如荼地建設或運營PPP項目時，PPP項目后評價的重要性也隨之被社會各界人士所重視。水利PPP項目后評價貫穿項目從立項到移交的全生命周期，其理論、方法與參數還是后評價的領導機構、管理機構和執行機構，以及后評價的運行機制、后評價人員培訓機制等都亟待建立、健全和完善。

一、水利PPP項目后評價的概念及重要性

當前，我國水利PPP項目的后評價是對項目從立項、“一論證一評價一方案”、招投標、建設、運營、移交為止全生命周期的工作，進行系統客觀綜合分析評價的活動。對PPP項目投資實踐的檢查總結，確定項目或規劃是否合理有效，項目是否達到投資預期的目標，項目是否實現主要的效益指標。經過分析評價找到成敗的原因，總結經驗教訓。水利PPP項目后評價可以對新的項目達到改進規劃、提高投資決策水平、公平招投標、加強管理水平、提供優質的PPP項目產品，制定法規、政策提供有力的根據。PPP項目與傳統的建設項目相比，其投資規模大，合作周期長，資金回報低。因此，風險因素更多，風險系數更高，而后評價可有效的防范和降低風險系數。規范了各參建單位重建設輕運營的心態，達到建管合一的局面，從而促進了PPP項目的健康發展。

二、水利PPP項目后評價目前的問題

（一）欠缺法律支撐

法律在PPP項目的后評價上，還未出臺規范保護實施的條文。目前，對水利PPP項目的后評價主要是依據國家財政部門及發改委發布的相關指導性意見作為參考，其規章制度的效力層次低，沒有約束力，欠缺法律基礎的支撐。因此，水利PPP項目的后評價效果得不到應有的保障，一定程度上影響了PPP項目的推進。

（二）缺乏專業的后評價機構

我國的建設項目后評價工作直到20世紀80年代中后期才陸續開展，但其發展速度較快，到90年代中期，建設項目后評價工作漸漸在全國范圍內得以推廣。國家兩部委給出的相關指導文件中，PPP項目的后評價機構，通常為當地的行政主管部門結合財政局、發改委以及各參與主體臨時組建的機構。在對待一些比較敏感的問題上，會有所顧忌，難免會有失公允，從而影響后評價成果的可信度和客觀性。

（三）缺少對口PPP項目特征的風險評價系統

PPP項目的風險類型可由不同的方式劃分，有按風險責任方、風險因素、風險承擔方、風險層級、項目角度、是否通過合同轉移風險的幾種方式。如按風險責任方的方式可把PPP項目的風險分為三種，即招標人風險、中標人風險以及第三人風險，這三種風險既可以獨立存在，又可相互聯系形成混合風險。PPP項目與普通的建設項目相比，由于其投資規模大，涉及行業多，參建主體多，合作周期長等特點，故PPP項目的風險因素繁雜。很多PPP項目實施過程中，無重視PPP項目特征的風險評價，導致建設成本增加，延長建設周期或停工想象。

三、改進水利PPP項目后評價的對策

（一）加快促進后評價立法

國務院法制辦目前發布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，正向社會公開征求意見。這樣可從源頭上避免各部門相關政策繁多，效力低，存在沖突等現象。加快促進PPP條例的立法，并健全水利PPP項目后評價的法律條例，明確相關主體的權利、義務、責任，共擔風險、共享收益的原則。達到以法律為主，政策為輔護航PPP項目發展注入持久的動力和活力。

（二）創建獨立的后評價機構

為保證水利PPP項目后評價工作的獨立性、公正性、客觀性、科學性。創建區別于財政部門與發改部門及相關行業主管部門組成的聯合評價機構已十分重要，深入研究調查，堅持從實際出發，排除人為干擾的可能性，使PPP項目后評價成果報告準確真實，為新PPP項目的開展具有很好的借鑒意義。

（三）設立PPP項目的風險評價體制

在PPP項目建設中，各方都有各自的利益目標，政府部門希望實現節約成本和風險的有效控制，并在項目生產經營后能夠實現一定的社會經濟效益。所以，需要借助社會資本方的資金力量和技術管理能力，而社會資本參與PPP項目建設的目標是實現企業的發展方向和資本的投資收益，其面臨的政治、經濟、社會風險可想而知。這時企業需要和政府部門合作來降低風險，確保投資收益的目標實現。制定合理的風險評價策略，才是保證實現項目各參與單位的自身利益基礎，才能吸引優秀的社會資本合作方參與到PPP項目建設中來，從而提高PPP項目的質量與效率，促進合作各方能夠長期穩定的發展下去。

三、結束語

PPP項目后評價應經過立法來保證其約束力和效果，國內外PPP項目后評價的方法各有千秋。在制定法律條款時，可結合我國PPP項目的實際情況和引進國外的先進經驗。在此基礎上作為指導性原則，明確水利PPP項目后評價要遵從的基本原則和程序及各參建單位的權利、義務、責任。創建獨立的PPP項目后評價機構并健全相關配套制度，對水利PPP項目后評價的長效發展具有重大意義。PPP項目特征的風險評價體制的建立，可規避和減少后期項目風險的產生，促進PPP項目后評價的穩健快速發展。

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