政府職能研究社會保障財政制度建立的必要性

胡劼

【摘 要】社會保障制度的穩(wěn)健運行需要財政的大力投入，但是我國目前二元化社會保障財政體制造成城鄉(xiāng)社會保障制度不平衡，支出結(jié)構(gòu)不合理，支出水平不穩(wěn)定等問題出現(xiàn)。社會保障財政制度建立，將社會保障資金單列勢在必行。本文從社會保障產(chǎn)品的屬性、財政的本質(zhì)、社會保障和財政的關系論述了社會保障制度需要建立社會保障財政制度；從政府職能的轉(zhuǎn)變論述社會保障財政制度建立的必要性和關鍵點。

【關鍵詞】準公共品；政府職能；社保財政制度

社會保障作為國家安全制度，是各國政府的一項重要社會職能，涉及廣大居民的現(xiàn)實利益和一部分特殊人員的現(xiàn)實生存，影響到社會政治穩(wěn)定情況。經(jīng)濟越發(fā)達的國家，社會保障項目也越完善，如美國、德國、瑞典、加拿大都已建立老年、殘疾與遺屬補貼、疾病與生育、工傷、失業(yè)、家庭津貼，除此之外，還將住房、義務教育納入到社會保障范圍之中。

近十年來，我國經(jīng)濟增長迅速，社會保障體系迅速推進。隨著社會保障網(wǎng)的逐步建立，政府用于教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等社會發(fā)展領域的支出占比開始增長。這說明著我國的財政正在從過去的“生產(chǎn)型財政”向“公共財政”轉(zhuǎn)軌。

一、社會保障財政的屬性

公共財政是指國或政府為市場提供公共服務的分配活動或經(jīng)濟活動，是在市場機制的基礎上由政府配置資源的一種方式，具有資源配置、收入分配、維持經(jīng)濟穩(wěn)定和增長以及監(jiān)督的職能。社會保障財政制度是指社會保障基金由財政給與穩(wěn)定支持的制度，財政對社會保障基金參與管理，指導和監(jiān)督。

公共財政的一個內(nèi)生導向就是強調(diào)財政的“公共性”，以滿足公共需要為主要目標和工作中心，并且以權(quán)力制衡的、規(guī)范的公共選擇作為決策機制。隨著工業(yè)化的進程，社會保障愈來愈與財政不可分割，且社會保障支出成為各國公共支出份額中重要的一部分，支出性質(zhì)在一定程度上與公共品緊密關聯(lián)。

二、建立社會保障財政的必要性

（一）社會保障的屬性決定了建立社會保障財政制度的必要性

社會保障公共物品或準公共物品的性質(zhì)決定了社會保障資金無論是籌集還是分配都需要國家財政的干預。有學者認為社會保障并非純的公共物品，而是介乎社會公共需要和私人個別需要之間的，是在性質(zhì)上難以嚴格區(qū)分的半公共物品，但仍然承認它常常要由政府部門給以提供（高培勇，2000）。另一方面，政府的財政撥款成為社會保障資金的一個固定的和主要的來源渠道，也是政府站在社會保障前臺的標志（鄭功成，2000）。總而言之，社會保障的公共或半公共性質(zhì)以及政府在社會保障中的重要作用是社會保障與公共財政產(chǎn)生聯(lián)系的基礎。

（二）市場機制下的公平性失靈需要政府建立社保財政機制強化責任

社會保障是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府的一項重要公共職能，同時，市場機制失靈又要求政府的介入保證社會保障的安全性與穩(wěn)定性。我國目前是社會主義市場經(jīng)濟，經(jīng)濟運行和資源配置以市場調(diào)節(jié)，收入分配也以市場機制作為基礎性調(diào)節(jié)工具。但是市場因其逐利性等缺陷會導致部分喪失勞動能力或處于生活困境的生活成員無法在市場機制中獲得能夠生存的資源，而這一困難靠市場機制不能得到有效的解決，需要政府通過財政以社會保障轉(zhuǎn)移支付的方式進行調(diào)控解決。同時，由于社會保障的巨大需求要求其必須來源于國民收入；而廣泛的設計面又要求必須由國家政府出面參與分配。政府的籌資責任是社會保障制度得以維持的重要支柱之一，政府在社會保障資金供給責任主要由財政支出方式體現(xiàn)。

（三）提高公共產(chǎn)品供給的有效性需要建立社保財政機制

社會保障的公共產(chǎn)品效益應該外溢，即受益范圍應該屬于全國，而不是單個地區(qū)。政府提供財政可以對社保產(chǎn)品進行有效激勵且達到最優(yōu)效果。準全國性公共產(chǎn)品由于難以實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的消費上的均等化且有一定的外部效應，了保證此類公共產(chǎn)品的有效供給，一般的做法是將外部效應內(nèi)部化，即把那些存在嚴重外部效應的公共產(chǎn)品的配置責任集中起來，由上一級地方政府直至中央政府統(tǒng)一提供；或者由某一地方政府提供，但由上一級政府直至中央政府提供補貼，以補償那些受外部效應影響的行政區(qū)域，保證公共品的適當供應量。

三、建立財政社保制度的幾個關鍵點

（一）社會保障財政制度中央和地方政府財權(quán)事權(quán)的合理界定

我國社會保障實際運行過程中，中央和地方分別負責的社保項目或者社保部分職能劃分不清晰，需要由中央和地方政府共同負責的部分分攤比例的確定也是一直未有效解決的問題。同時，我國社會保障財政支出雖然在財政預算中列支，但是存在很大的不規(guī)律性，中央和地方財政投入比例也存在不平衡。所以，按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，通過法律法規(guī)合理清晰界定中央和地方的權(quán)責邊界，實現(xiàn)社會保障財政責任與分稅制、財政分級負責制的相統(tǒng)一。中央政府應當主要負責社會優(yōu)撫安置、自然災害救助。社會救助和民政福利等方面的財政撥款和組織實施工作；最低生活保障等具有較強地方性公共產(chǎn)品特征的保障項目，主要由地方政府提供。

（二）社會保障財政制度建立的首要目標是公平

政府應當在社會保障中承擔全防衛(wèi)的職責，不能僅僅是財政投入和制度投入，應還包括高效的社會保障行政管理機制和科學的監(jiān)督機制等一系列配套的設施與制度。既然已經(jīng)設立了中央政府與地方政府，必然是處于高效率、全方位管理國家各項公共管理事務的目標出發(fā)，這就必然要求中央和地方政府明確職責、進行積極有效的配合與協(xié)作。但是在實際操作運行過程中，中央政府大包大攬，力圖統(tǒng)一負責全國社會保障的管理、組織實施和監(jiān)督等各項工作，同時地方政府試圖逃避社會保障的一般性行政管理職責和具體組織實施工作，導致政府職責“盲區(qū)”的出現(xiàn)，嚴重影響了社會保障的公平性與有效性。

（三）社會保障財政制度建立要有明確的核算監(jiān)督機制

我國的社會保障制度實行收支兩條線管理，將收入和支出人為分割，導致資金管理難度加大，管理分散。通過建立社會保障財政制度，可以將兩條線逐步整合，保持長期平衡和穩(wěn)定發(fā)展。建立社會保障制度，應當由一個不隸屬于財政部門的任何其他預算的范疇的經(jīng)濟與預算，結(jié)合政府財政計劃，根據(jù)市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行，提高資金的使用效率，有利于發(fā)揮保障資金的使用效果，所以加強對社會保障支出監(jiān)管體系建設，政府必須形成行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督三種監(jiān)督相結(jié)合的有效機制，形成三種監(jiān)督方式的合力，保障社會保障資金的安全和穩(wěn)定。

（四）做好社會保障財政風險預警機制

社會保障財政資金在運行過程中會潛伏著巨大的風險和危機，一旦發(fā)生會危及到整個社會、經(jīng)濟的發(fā)展。因此，在建立社會保障財政制度的過程中，保險要建立社會保障財政風險預警機制，提高自身對社會保障財政風險預警機制，提高自身對社會保障財政風險的識別能力和快速應對的能力。對社會保障財政的風險因素預估識別，進行分類，制定應急方案，及時采用準確的政策組合工具化解風險因素，防止風險累積轉(zhuǎn)化為社會保障財政危機。

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