城市基礎設施建設融資模式存在的問題及對策

[摘要]城市基礎設施既是人民生活和城市發展的基礎條件，也是城市現代化程度的重要體現。隨著我國新型城鎮化的加速推進，對城市基礎設施的需求越來越高，但基礎設施建設資金需求量大，現有的融資模式及融資結構難以滿足資金需求。為了緩解資金缺口，需要建立以市場化融資為主，投資主體多元化、融資渠道多樣化的融資體系，加大對項目融資等模式的推廣和應用。

[關鍵詞]基礎設施；融資模式；問題；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729041

1城市基礎設施的特征

城市基礎設施既是人民生活和城市發展的基礎條件，也是城市現代化程度的重要體現。作為城市公共服務體系的一部分，城市基礎設施建涵蓋公共交通、城市道路、供電、供水、供氣、垃圾處理、環境衛生、安全防災等設施，基礎設施建設對促進當地經濟社會發展具有重要作用。隨著我國新型城鎮化建設步伐的加快，城市化率逐年提高，大量人口涌進城市，對基礎設施提出了更高要求。我國城市基礎設施具有如下特征。

11城市基礎設施的公共性和兩重性

城市基礎設施提供的產品和服務：一方面是城市其他產業成功運作時必需的投入品；另一方面也是居民衣食住行賴以生存的基礎。城市基礎設施為整個城市提供社會服務，是一種公共產品，具有消費的非排他性特點，不會單獨地為某個人或者某個機構服務，服務的范圍也不僅僅局限于本地區的企業或者居民，其覆蓋面和輻射面較為寬廣。此外，城市基礎設施具有兩重性，既為城市的物質生產服務，又為城市居民的生活服務。

12城市基礎設施的超前性和壟斷性

城市基礎設施的建設與城市其他建設項目相比，投資數量多，建設規模大，施工周期長。這要求城市基礎設施建設必須具有超前性，以滿足城市后續發展的需要。城市基礎設施項目一般屬于固定資產投資，建設完成后的項目較難流動，不可以用于其他活動或者進行出售處理，從而造成大量資本被固化，客觀上阻止了其他競爭者的進入，客觀上形成了一種自然壟斷。此外，城市基礎設施需要在一定時間內相對穩定，這要求城市基礎設施在經營上保持壟斷性。

13城市基礎設施收益的持續性和穩定性

城市基礎設施建設往往工程量浩大，牽涉的利益主體較多，前期建設的周期長。在后期的營運過程中，城市基礎設施公共性特點決定了政府對其價格采取一定的管控，回收資金成本也需要較長的時間，故而必須保證足夠長的營運時間才能實現收益。由于項目服務的對象較為穩定，項目的服務價格會受到政府部門的管控，項目收益部分甚至全部來自財政補貼，因而城市基礎設施項目的收益具有持續性和穩定性。

14城市基礎設施運轉的系統性和協調性

城市基礎設施是一個有機的綜合體，是城市大系統中的一個子系統，它與城市其他設施共同構成一個大系統。城市基礎設施范圍內的每項設施又自成體系、相互聯系、相互影響，因而需要協調發展。作為城市系統的一個子系統，基礎設施與城市發展態勢必須保持協調一致。

2城市基礎設施項目融資現狀及存在的問題

近年來，我國城鎮化建設已經進入了一個新的發展階段，城鎮化率已經從1978年的1792%提高至2016年的5735%。城鎮化的快速推進，催生了對城市基礎設施建設的巨大需求，而資金保障又是基礎設施建設的關鍵一環。據《2013年中國中小城市綠皮書》推測，到2030年我國城鎮化社會保障和市政設施支出將超過30萬億元，是我國2009年全部財政收入的5倍左右。如果不考慮土地出讓收入，到2020年，保守估計城市基礎設施資金缺口為15萬億元。面對如此龐大的資金缺口，解決資金投入問題，成為我國城市基礎設施建設的關鍵一環。但現有的財政資金及以間接融資為主的融資結構很難適應基礎設施建設快速推進的要求，因此，完善現有基礎設施建設融資模式顯得非常必要。

21城市基礎設施建設中的融資模式

211稅收及中央財政轉移支付融資

地方政府稅收及中央財政轉移支付是一種重要的融資方式。隨著分稅制的改革，我國財政收入狀況獲得了明顯好轉。2016年我國財政收入近16萬億元，占GDP的比重約為20%。城鎮化基礎設施的建設可以說離不開政府巨額的財政稅收。除此之外，最近幾年，中央加大了對地方政府的稅收返還以及轉移支付，比例高達70%。也正因為如此，政府的“錢袋子”越來越鼓。這樣，城鎮化基礎設施的建設資金得到了巨大提升。

212地方投融資平臺融資

為促進地方經濟的發展，地方投融資平臺成為解決城鎮化及基礎設施建設進程中資金短缺問題的重要途徑。地方投融資平臺往往依托地方財政向銀行貸款，以此來推動城鎮化基礎設施建設。尤其是2008年金融危機以來，為擺脫危機對實體經濟的影響，央行聯合其他部門頒布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺。此后，從省到市再到縣，三級共存的地方政府融資平臺紛紛成立，這些地方政府融資平臺為城鎮化基礎設施建設起到了重要的促進作用。

22城市基礎設施建設現有融資模式存在的問題

221政府投資邊界不清晰

盡管我國基礎設施投融資體制在改革中形成了一定的特色，但是在具體實踐中尚存在政府投資邊界模糊的情況。一方面，政府在一些經營性基礎設施介入過多。例如，在交通通信和電力等經營性比較明顯的基礎設施部門，省級政府投資占比約為68%。另一方面，過多地將主要應由政府投資的基礎設施建設推向市場。例如，在國外公路建設一直是政府投資的重點，但在我國，部分地方政府和交通主管部門將大部分公路市場化，導致收費站林立，影響了運輸效率。目前，我國收費公路里程已達16萬公里，居世界首位。

222土地財政難以為繼

由于在我國財稅體制改革過程中，地方政府“事權大、財權小”，本級財政收入遠少于支出，只能更多依靠自己的賣地收入。但是，我們看到房地產市場已經告別黃金時代，與之相適應，土地出讓市場也發生了重大變化。隨著國家近年來對房地產市場的調控，土地資源剛性約束進一步顯現，使得土地財政融資模式難以為繼。endprint

223地方財政稅收入不敷出

雖然近年來，地方財政收入和中央轉移支付處于逐年增加的形勢，但在城市基礎設施建設的巨大融資需求面前，地方政府可以利用財政資源相當緊缺，地方財政收入與支出缺口正逐年增加，這種情況的相對缺乏使得地方政府對城市基礎設施建設資金投入不足。

224地方政府債券融資相對較小

在國外，市政債券融資是基礎設施建設融資的重要工具，市政債券市場規模較大，監管也較為規范。然而，中國的市政債是特定背景下的嘗試，截至目前，地方政府債券規模僅為1萬億元左右，規模比較小，很難滿足城市基礎設施建設資金需求。

3城市基礎設施建設融資模式的對策

31界定政府對基礎設施投資邊界

根據基礎設施的經濟屬性、技術屬性和社會屬性，遵循公平與效率協調的原則，將我國基礎設施分為體現社會公平的公益性項目、體現控制力的項目、風險分擔性項目和前期開發型項目。根據不同項目的界定范圍，各級政府應明確分工，嚴格控制在基礎設施的投資規模，積極創新新型投融方式以引導民間資金進入基礎設施領域，形成政府、企業、個人多元化的投資主體。

32建立健全地方債券市場

目前地方政府發行市政債在國際城市基礎設施建設中實施應用廣泛。以國家經濟市場為主導，遵循國家政策方針，建立健全地方債券市場，擴大市政債市場規模，完善相關政策措施，增強我國的綜合國力，使我國在國際經濟貿易中立于不敗之地。

33探討并推行資產證券化

資產證券化應用于不同行業的研究，從最初的房地產行業延伸到各個行業機構，我們國家資源廣闊，如供水、電力、高速公路等，這些優質資產都可以為資產證券化帶來可觀的經濟效益。資產證券化是一種良好的金融工具，在實踐方面的不斷應用創新，可以活躍經濟市場，通過資本市場為新型城鎮化建設融資。

34積極推廣項目融資模式

項目融資具有多方面的優勢，對于政府來說可以減輕財政壓力，推進基礎設施建設的步伐；對于項目公司來說，可以充分發揮其創造性和主觀能動性，吸引先進的管理者參與其中；還可以提高基礎設施、經營、管理效率和服務質量，為大眾服務，提高公眾滿意度。例如，PPP（Private—Public—Project）模式是政府和企業資本共同建設、共同負責的，社會資本可以在項目建設完成后享受政府給予的特許經營模式并受政府的監督，從而收回成本賺取利益。采用政府和企業公私合作的融資模式，可以有效地吸納社會資金參與城鎮化建設，在多個領域發揮社會資本的積極作用，同時可以探索先進技術的應用，不斷提高城鎮建設水平。目前，在地方債新規下，公私合作經營模式已成為地方政府融資的主要模式。

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[基金項目]本文系河南省高等學校重點科研項目“河南省新型城鎮化基礎設施項目融資機制建構與案例跟蹤研究”（項目編號：16A790019）階段性研究成果。

[作者簡介]李祺（1977—），男，漢族，河南杞縣人，經濟學博士，鄭州大學商學院副教授，研究方向：金融理論與政策。endprint