土地規劃與城市規劃的統籌關系研究

賈麗+方維玉

摘 要： 進入新世紀以后，伴隨著我國城鎮化建設步伐的推進，土地規劃與城市規劃之間的關聯越來越重要，對土地進行科學有效的規劃，能實現土地資源的合理利用，從而促進城市規劃的開展，最終實現城市的快速發展。而城市規劃的科學合理，可以為土地優化設定良好格局，確保土地資源的正確使用。因此，在實際中，對土地規劃與城市規劃的統籌關系進行全面研究，具有十分重要的意義。

關鍵詞： 土地規劃；城市規劃；統籌

前言

進入新世紀以后，我國城市化建設步伐越來越快，而城市規劃問題也成為社會各界廣泛關注的重點話題。城市規劃是實現城市協調發展、土地優化配置的關鍵。而在城市發展中，土地規劃和城市規劃是十分重要的兩項規劃，前者是土地資源、空間資源合理利用的基礎，后者是城市經濟持續發展的依據。在實際中，受各種因素的影響，兩者存在相互脫節的情況，鑒于此，探究土地規劃與城市規劃的統籌發展顯得很有必要。

1.土地規劃與城市規劃的基本內容

土地組織的的布局和配置為土地規劃，主要是通過經濟、工程和技術等方法科學的開發和利用土地，一般情況下，土地規劃是由各個地區的人民政府組織編制的，編制的內容包含土地利用總體規劃和專項規劃等，其基本任務為保護耕地，在這一前提下，科學合理的統籌規劃土地，開發和整理土地，高效的利用土地。城市規劃一般情況下是由當地的城市人民政府進行組織安排的，其目標為發展城市經濟和社會，并使得城市的性質、規模和發展方向等得到確定，進而便于安排和部署城市布局及建設。城市規劃的任務主要是科學合理的規劃城市，讓城市得到協調的發展，最終獲得良好的環境效益、經濟效益和社會效益等。從規劃范圍來講，土地組織和城市規劃之間的關系屬于面、點或是整體、部分之間的關系，也就是說城市規劃屬于土地規劃中的一部分。

2.土地規劃與城市規劃存在的矛盾

2.1 規劃思路不同

對于土地規劃，其大體思路是由上級下達建設用地、耕地保有量、基本農田保護面積等指標，從而實現對土地需求的引導、制約，土地規劃強調剛性控制。而在城市規劃中，這種從上到下的控制指標是不存在的，城市規劃是對城市的多方面因素進行綜合考慮，如社會、人文、經濟、歷史、地理、資源等，城市規劃是以城市發展、市場經濟的規律為依據，對城市的發展目標、規模進行設計。在很多時候，地方政府都會將城市規劃看做是城市發展的重心，這就導致城市規劃和土地規劃之間存在一定的沖突。

2.2 參數統計口徑不同

對于土地規劃和城市規劃，兩者在參數統計口徑上也有一定差異，首先是用地指標上，土地規劃涉及到的人均建設用地指標可以分為兩個方面，一方面是農村居民點用地指標，另一方面是城鎮居民點用地指標，為了確保耕地總量可以達到動態平衡，建設用地的均量和總量都必須符合耕地保有指標。而對于城市規劃，在考慮人均建設用地時，并不需要考慮目標年耕地保有量、耕地水平規劃，而是參考相關城市建設用地標準進行。其次，在人口上，土地規劃將城市、建制鎮建成范圍的人口定義為城鎮人口，包括農業戶口、非農業戶口、集體戶人口等，并沒有涉及到流動人口。而在城市規劃中，將居住在建區內1年以上的人口看做城市人口，涉及到流動人口。

2.3 法律地位不同

從法律方面來講，土地規劃的約束力同宏觀控制之間沒有得到很好的體現。部分法律法規僅是簡單描述了不同級別政府部門對土地資源的總體利用規劃編制責任，但在實際規劃的時候，沒有明確的規定宏觀控制對象、土地總體利用規劃法律約束力、規劃實施方法和違反規范處置措施等。但城市規劃具有明確的法律規范，如《城市規劃法》，其明確規范了相關責任和相關制度等。

3.土地規劃與城市規劃的統籌發展對策

3.1 兩者整體思路的統籌

國民經濟及社會發展規劃的逐漸深入為區域規劃，在區域規劃中土地規劃和城市規劃為較為重要的兩方面。從時間角度出發，城市規劃和土地規劃應該統籌制度，在編制城市規劃的時候應兼顧土地規劃，主要是因土地規劃的合理性直接影響城市總體發展狀況，因此，在城市規劃內容中土地規劃占據一定地位。同時，在規劃土地的時候，也應該兼顧城市規劃，因為城市土地規劃的合理性直接影響城市發展的總體標準。從空間角度來看，城市規劃和土地規劃應該互補互利。為很好的實現上述狀況，首先應彈性規劃，也就是說規劃的時候應留有一定的空間，根據時間地點等進行調整，避免重復規劃。其次，應該保證協調規劃，在城市區域規劃過程中，不能片面的強調某一區域規劃，也不能單純看重城市規劃，要充分意識到城市規劃與土地規劃的相互促進作用，明確土地規劃對城市規劃的重要意義，在城市發展，實現兩者的協調，保證共同發展。最后，要確保多元規劃，在進行土地規劃、城市規劃編制中，要明確規劃目標，不能片面的追求城市經濟發展，還需要對社會效應、環境等進行全面考慮，最終實現城市的全面發展。

3.2 兩者發展途徑的統籌

對于土地規劃和城市規劃，兩者的主管行政部門不同，在這種分離的管理體制下，使得土地規劃、城市規劃的側重點、標準、目標存在很大的差異，加上兩個主管行政部門之間不能及時進行溝通聯系，這就會對土地規劃和城市規劃的統籌發展帶來影響。因此，在實際中，為了實現土地規劃和城市規劃的統籌，必須制定統一的規劃體制，形成從上到下相互結合的規劃管理體系。這種管理體系可以實現城市整體利益的協調，能更好的進行統一行政指令，有利于規劃效果的提高。同時構建從上到校相互結合的規劃體系可以實現城市規劃中，土地規劃與城市規劃的相互結合，能防范各自為戰、相互脫節的情況，此外，還可以滿足上級規劃的執行力要求，有利于城市建設和土地利用效率的提升。再次，這種相互結合的模式，可以及時糾正規劃過程中出現的問題，避免造成資源浪費的情況。

3.3 從制度上推進兩個規劃統籌

從法制上看，當前城市規劃涉及到的法律體系有《城市規劃法》，這使得城市規劃比土地規劃更加具有可操作性，其嚴肅性也更強，而土地規劃則缺乏相應的法律支撐。伴隨著市場經濟的深入發展，市場環境已經全面滲透在各個領域，而在統籌規劃中，行政屬性還比較強，不管是在土地規劃過程中，還是在城市規劃中，都會忽略市場經濟的規律，沒有對客觀的供求關系進行分析，主觀行事嚴重，使得規劃與經濟發展符合，鑒于此，為了更好的實現土地規劃和城市規劃的統籌發展，必須對制度進行創新。首先是要注重法律制度的完善，要盡快完善與土地規劃相關的制度，切實推進土地規劃的科學化、規范化進行，同時也為土地規劃與城市規劃的統籌提供法律依據。其次要注重環境制度的創新，要積極打破以往行政主導、市場為輔的陳舊模式，要堅持以市場運行為基礎，以行政干預為輔，充分尊重市場經濟規律，為土地規劃與城市規劃的統籌提供良好環境。

4.總結

對于土地規劃與城市規劃，兩者雖然存在諸多不同之處，但是在城市經濟發展的整體上，兩者是可以實現統籌發展的，具有相互補充、相互促進的作用，土地規劃是城市規劃的坐標，可以為城市規劃指明方向，而城市規劃可以為土地規劃的科學開展提供基礎。因此，在實際中，必須注重土地規劃與城市規劃的統籌發展，從而全面促進城市發展建設。■

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