民辦高職院校市場化運作與扶持政策選擇

孫悅寧　婁自強

[摘 要]在大力推進教育體制改革的背景下，民辦高等教育市場化運作已成為教育改革中一項重要的政策選擇。目前，青島市民辦高職院校通過引入民間投資以破解發展資金“瓶頸”，利用市場機制來更好地籌集和配置教育資源，這對促進民辦高職院校創新發展與實現民辦教育市場化運作具有重要意義。

[關鍵詞]民辦高職院校；市場化運作；扶持政策；院校開支

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.097

2014年4月28日，青島市人民政府辦公廳印發《青島市中長期教育改革和發展規劃綱要（2011—2020年）》提出：“充分認識民辦教育的重要作用，推動民辦教育的健康快速發展”，“明確民辦教育的改革方向，建立健全公共財政扶持政策，依法設立民辦教育發展專項資金，資金總額根據實際情況實施動態調整”，把引導民辦院校轉型改革促進教育事業發展作為政府首要解決的重要任務之一。

1 青島市民辦高職院校的發展現狀及存在的問題

1.1 民辦高職院校的發展現狀

近年來，青島市把發展民辦教育作為教育體制改革的重要工作，鼓勵發展多元化辦學模式，民辦院校數量急劇增加，發展突飛猛進，使其由起步階段進入規范化發展時期。截至2016年，全市共有教育部門批準的各級各類民辦學校（不含幼兒園）906所，其中學歷高校9所，高等非學歷學校38所，中等非學歷培訓學校780所。全市民辦學校教職工2.9萬人，年招生培訓57萬人次，全日制15.1萬人次。統計數據顯示：[1]2001年青島市各類民辦院校共有資產4.6億元，2003年15億元，截至2013年底全市民辦院校資產總值達87億元。青島市認真貫徹中央一系列關于促進民辦高職院校的重大決策部署，抓住山東半島地區優勢，各高校大力實施辦學模式改革探索，辦學理念清晰，辦學形式多種多樣，在逐步發展中形成各色辦學特色。

1.2 民辦高職院校發展存在的問題

總體來看，青島市民辦高職院校的快速發展取得了顯著成績，但仍存在一些問題影響其全面發展。其一，受政策導向、管理機制等因素的影響，目前民辦高等教育管理模式相對滯后，還不能夠適應民辦高職院校發展的需要；其二，“經費”依然是制約民辦高職院校發展的瓶頸因素。由于經費來源的單一化，辦學經費主要自籌且自負盈虧，難以解決民辦高職院校發展對教育經費的需求與實際教育經費供給緊張的矛盾；其三，民辦高職院校發展的政策環境亟待優化。政府對民辦教育的扶持力度不夠，有限的資源被低效率地使用，使得辦學條件受限與教學質量下降，制約了民辦高校的健康發展；其四，民辦高職院校的辦學質量與社會期待之間的差距。人民需要的不僅僅是教育機會，而是高水平、高品質的機會。因此，高等教育供求矛盾為民辦教育事業提供巨大推動力的同時，也對民辦高職院校的辦學質量和水平提出了更高的要求。

2 民辦高職院校市場化運作的可能性

市場經濟條件下的高等教育調節機制不是單一的市場調節機制，也不是單一的政府調節機制，而是由政府、市場、社會和高校自身四個部分組成的一種“復合”調節機制，四種機制相互依存、相互促進，從整體上推動高等教育事業的發展業的發展。[2]教育問題既是消費性支出，也是生產性投資。從普通民辦院校與高校獨立學院的辦學實踐來看，高等教育的市場化運作是民辦院校得以存在的前提。給予民辦高職院校一定市場靈活性，有效地引入和運用市場機制，有利于提高高職院校多渠道投資辦學的積極性，因此對民辦高職院校經費籌措的市場化運作模式研究顯得尤為重要。

（1）學費。長期以來，國家的法律法規及政策性文件明確規定民辦高校經費籌集原則，即自籌經費。[2]在民辦院校投資渠道不通暢的情況下，80%的民辦高職院校依托于學費收入來解決經費開支問題。民辦高職院校的學費本質上是學校向學生提供高等教育服務的市場價格，是學生接受高等教育服務所支付的直接成本。據市場經濟觀點，民辦高職院校學費標準不僅要反映全部的生產成本，還要反映成本與平均收益。在生產經營過程中，商品的價格一般包括生產商品的社會平均成本、正常流通費用、稅金以及利潤，用公式表示為價格=生產成本+流通費用+稅金/利潤，即W=（C1+V1）+（C2+V2）+（M1+M2）。[3]按照上述公式計算所得，學費反映的為市場價格，也就是說，民辦高校收取的學費無法體現市場規律，與教育成本也存在著較大差異。然而隨著近年來教育水平不斷提高、辦學條件的不斷優化，教育成本也隨之增加，學費價格長期保持不變實則是處于下降態勢。

（2）企業、社會團體、個人投入。在2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2011—2020年）》提出：“要調動行業企業的積極性，建立健全政府扶持、行業指導、企業創建的辦學機制，制定促進校企合作辦學法規，推進校企合作的制度化”，“高校可以設立教育基金來接受社會捐贈等多渠道籌措經費”。隨著中國企業的快速成長和發展，企業投資、社會團體投資和個人投入也成為一種重要趨勢。“據國家教委對221所學歷文憑試點民辦高等學校的統計，有捐贈財產的6所，占學校總數的2.71%，其中完全靠創辦者捐贈財產創辦的學校1所，占學校總數的0.45%。”[4]青島市是山東省經濟發展水平最快、區域帶動能力最強的龍頭地區，以青島濱海學院為代表的校企合作民辦院校開始以社會需求為導向設立專業，企業向專業提供實訓基地和資金幫助。“校企合作”模式使專業、企業高度融合，為高校培育企業需要的技術技能型人才創造條件。由此可見，青島地區的民辦高職院校與區域經濟發展是在一個大環境下相互促進、共同發展、實現雙贏的利益共同體。

3 市場機制環境下公共財政扶持民辦高職院校發展的政策選擇

中國民辦高等教育目前正在朝著一個多樣化的模式發展，其市場化取向的特征十分突出。從資本市場獲得資金，經費問題是制約民辦高職院校發展的瓶頸，單純依靠學費難以支撐民辦高職院校的全部財政。為全面把握《青島市中長期教育改革和發展規劃綱要》，落實公共財政扶持政策，準確把握改革思路；結合當前的政策實踐探索和青島市具體情況，對政府公共財政扶持民辦高校發展提出幾點政策建議。endprint

3.1 多形式資助，政府間責任分配明確

2015年8月，山東省人民政府發布《山東省人民政府關于貫徹國發〔2014〕19號文件進一步完善現代職業教育政策體系的意見》[5]：“建立經費穩定投入機制；將教育財政經費增量向職業教育傾斜。”政府已經認識到給民辦高校提供力所能及的資助是民辦教育獲得健康快速發展的必要條件。除了直接撥款資助，土地征用方面的優惠政策之外，還應拓寬資助形式，例如：提供實驗儀器設備，低利息借款貸款，贈與基礎設施等。同時，明確資助的責任主體，完善分級管理，地方為主、政府統籌。高校的管理權歸屬當地政府，中央政府難以做到均衡分配資源，因此日常教學資助和分配經費等方面由地方政府支持具有較大可行性；而中央政府應考慮對科研成果較為顯著的高校適當提供專項資助。堅持構建協同推進、全方位聯動與先行先試有機結合。[6]山東省已在青島市建立了高等職業教育發展國家教育體制改革試點項目，待獲取成功經驗后將推向全省，以促進山東省民辦教育的穩健發展。

3.2 出臺引資優惠政策，拓寬經費來源渠道

《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確提出：“引導支持社會力量興辦職業教育，創新民辦職業教育辦學模式，積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業教育”；結合青島市教育發展規劃，推出重點項目進入教育引資市場，引進民間資本建設學校，打造本土民辦教育品牌。市政府應將民辦學校建設用地納入城鎮土地利用總體規劃中，非營利性民辦學校各項用地與公辦學校享有同等待遇。引入公益融資機制，以土地校舍低租金或零租金等方式，大幅提升公共教育資源的供給能力，支持各類辦學主體通過獨資、合資等方式參與辦學，鼓勵大中型企業以職業學校為重點投資辦學，中外合作辦學、政府和社會資本合作（PPP）等辦學形式，多渠道吸引社會資金，成立相關專業的實訓基地，改革政府對高等教育的財政撥款機制，給予民辦高校與普通高校平等獲取國家對高等教育的財政投入機會，加快高校獨立學院發展的同時，還可以促進民辦高校與公立高校的良性競爭，從而推動整個教育事業的發展。

3.3 明確補貼對象，保障教職工權益

眾所周知，民辦教育發展受到制約的一個主要原因是教師待遇偏低，加劇了師資力量的流動性，這會直接影響師資隊伍的穩定。地方各級政府健全補貼制度的同時應明確補貼對象，避免出現政府逐級撥款卻因渠道不完善補貼資金落不到實處的現象，從而形成惡性循環。在青島市第十五屆人大五次會議上，張子福、辛華龍兩位人大代表提出的建議引起高度重視。推進民辦高職院校教職工與公辦學校同等待遇試點工作，保障教職工權益問題亟待解決。完善民辦高職院校教職工社會保障機制，鼓勵學校按規定為職工設立補充養老保險和住房公積金，落實跨地區社會保險轉移和戶籍遷徙政策，引入公辦教職工人事管理機制，多渠道、多形式補貼，從根本上解決民辦高職院校教職工后顧之憂。鼓勵民辦高職院校教師進修培訓，保證在評審職稱、申報課題研究、評先評優與公辦教師同等待遇。推進公辦學校教師與民辦高職院校教師雙向溝通、交流機會，使民辦高職院校教師主動增強教學能力，進而提升民辦教育教學質量。

總之，青島市作為山東省經濟發展較快的地區之一，在民辦高職院校市場化運作的背景下，完善公共財政的扶持體系，不僅有利于建立本土高等教育品牌，吸引更多民營投資；更有利于為全省民辦高校積累經驗，從而推動整個山東省民辦教育事業的進展。

參考文獻：

[1]韓育臻.青島民辦教育發展芻議[J].民辦教育研究，2008（1）：53-57.

[2]楊明，余德龍.論中國民辦高等教育經費籌措的市場化運作[J].教育發展研究，2005（5）.

[3]潘懋元，別敦榮，石猛.論民辦高校的公益性與營利性[J].教育研究，2013（3）：25-33.

[4]邵金榮.中國民辦教育立法研究[M].北京：人民教育出版社，2001.

[5]山東省人民政府.山東省人民政府關于貫徹國發〔2014〕19號文件進一步完善現代職業教育政策體系的意見[EB/OL].[2015-08-17].http：//www.shandong.gov.cn/art/2015/8/17/art_285_7301.html.

[6]孫偉.山東省加快建設適應經濟社會發展現代職業教育體系的探索與實踐[J].山東高等教育，2014（7）.endprint