“三權(quán)分置”下的征地補(bǔ)償費(fèi)分配問題研究

李平菊++寇浩寧

摘 要：土地三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）分置，衍生了源于土地集體所有權(quán)的集體收益權(quán)、源于農(nóng)戶承包權(quán)的承包收益權(quán)、源于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。在大規(guī)模土地征用開發(fā)過程中，巨額的土地補(bǔ)償款作為土地收益的集中表現(xiàn)形式，在集體與農(nóng)戶以及不同權(quán)益主體之間進(jìn)行分配。“三權(quán)分置”對(duì)征地補(bǔ)償款分配具有決定性影響，它使村集體、普通承包農(nóng)戶以及承包大戶（經(jīng)營(yíng)性農(nóng)戶）之間形成了巨大的補(bǔ)償款分配差距，并有可能帶來農(nóng)戶之間土地收益（收入）分配的非平均化，進(jìn)而造成農(nóng)戶之間的收入分化。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置”；征地補(bǔ)償；“兩田制”；土地收益權(quán)

中圖分類號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2017）09-0085-05

2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》），要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。實(shí)施“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措。“三權(quán)分置”，即農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬集體，土地承包權(quán)歸屬（集體中的）農(nóng)戶，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬（流轉(zhuǎn)后的）土地經(jīng)營(yíng)主體，“三權(quán)分置”并行。本次土地制度改革不僅對(duì)明晰土地產(chǎn)權(quán)、加速土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生重要推動(dòng)力，還對(duì)因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及土地非農(nóng)化征用開發(fā)等帶來的巨額收益分配產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、農(nóng)村土地制度改革的“三權(quán)分置”

《意見》出臺(tái)之前，為適應(yīng)和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一些地方的農(nóng)村已經(jīng)存在類似于或接近于“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)踐。以本項(xiàng)研究的調(diào)研地——河北省北鎮(zhèn)為例，北鎮(zhèn)不僅面臨大規(guī)模征地開發(fā)，而且普遍存在一種被稱為“兩田制”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)踐形式。

所謂“兩田制”，就是村集體將全部耕地分為兩部分，一部分稱為“口糧田”，在村民中按人口平均分配；另一部分稱為承包地，是由村集體（一般是村委會(huì)）集中起來面向村民發(fā)包，村民根據(jù)自己的意愿和能力來承包面積不等的土地，并向村集體繳納相應(yīng)的承包費(fèi)。與“一田制”或“均分制”不同，這種“兩田制”特別是承包地制度的設(shè)立，強(qiáng)化了村集體的土地所有權(quán)，賦予村集體以更明確的并得到農(nóng)戶普遍認(rèn)可的土地所有權(quán)主體地位。

北鎮(zhèn)毗鄰大城市，脫離土地、從事“非農(nóng)”產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民比例很大，因此當(dāng)?shù)睾茉缇统霈F(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)的大面積土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，因?yàn)椤皟商镏啤钡拇嬖冢寮w往往可以掌握大量土地予以集中發(fā)包流轉(zhuǎn)，所以當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了一大批從事專業(yè)種植或養(yǎng)殖（包括少量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)）的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體。由此，北鎮(zhèn)也在“兩田制”基礎(chǔ)上形成了事實(shí)上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)、承包權(quán)相分離的實(shí)踐操作。

我國(guó)《土地管理法》對(duì)征收農(nóng)用土地的補(bǔ)償費(fèi)用列出了具體項(xiàng)目，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、

地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)于這些項(xiàng)目的分配或補(bǔ)償對(duì)象，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《土地管理法實(shí)施條例》中作了原則性規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。也就是說，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是明確補(bǔ)償給失地農(nóng)民個(gè)人的，而土地補(bǔ)償費(fèi)則需要補(bǔ)給村集體，由集體共同使用或再行分配。

從法理意義上看，土地補(bǔ)償費(fèi)歸屬集體，是源于我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制。國(guó)家征地后，意味著村集體喪失了對(duì)這部分土地的所有權(quán)，而不是失地農(nóng)戶失去了所有權(quán)，所以作為對(duì)土地所有權(quán)損失的補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)理應(yīng)由村集體共同所有。在此過程中，作為村集體成員的失地農(nóng)戶由于喪失了原本的土地使用權(quán)和前期各種投入，所以不僅理應(yīng)獲得作為土地使用權(quán)損失補(bǔ)償?shù)牡厣细街锖颓嗝缪a(bǔ)償費(fèi)，而且也應(yīng)該獲得部分土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。依據(jù)這一分配原則，在實(shí)際操作中很多地方政府對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)支付給失地農(nóng)戶個(gè)人和村集體的比例作了明確規(guī)定。《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》明確規(guī)定：集體經(jīng)濟(jì)組織可以獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)包括家庭承包方式土地（口糧田）補(bǔ)償費(fèi)的20%；被征土地沒有土地使用權(quán)人和集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)包以及實(shí)行其他方式承包的土地，土地補(bǔ)償費(fèi)全部歸集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織依法分配或者使用。從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶所能獲得的家庭承包方式土地補(bǔ)償費(fèi)的80%、部分安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。①

上述征地補(bǔ)償款的分配原則體現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系。土地產(chǎn)權(quán)制度影響甚至決定著村莊層面征地補(bǔ)償款的分配方式和結(jié)果。

二、地權(quán)分置與三種土地收益權(quán)的衍生

以征地補(bǔ)償款分配為代表的土地收益分配在本質(zhì)上屬于土地收益權(quán)的范疇。收益權(quán)是產(chǎn)權(quán)的一個(gè)重要組成部分。覃美英等學(xué)者認(rèn)為，土地收益權(quán)是指土地使用者依據(jù)自己在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)土地的占有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)能而取得經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，以及土地產(chǎn)權(quán)主體依法轉(zhuǎn)讓自己的土地權(quán)能而獲得相應(yīng)收益的權(quán)利。②李濤則將土地收益權(quán)界定為依法收取土地所產(chǎn)生的自然或法定的孽息和利益的權(quán)利。③李菁等學(xué)者提出，征地補(bǔ)償費(fèi)分配依據(jù)中存在區(qū)別于集體成員權(quán)的“土地承包收益權(quán)”，這是由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生的獲取收益的權(quán)利，在征地補(bǔ)償中就是指農(nóng)戶所承包的土地被征收后應(yīng)獲得的征地補(bǔ)償權(quán)；這一權(quán)利不同于農(nóng)戶依據(jù)集體成員權(quán)所獲得的平均分配的征地補(bǔ)償收益權(quán)，而是源于農(nóng)戶在征地中因喪失承包經(jīng)營(yíng)的土地所獲得的補(bǔ)償收益權(quán)。④

目前，在農(nóng)村土地政策的實(shí)踐層面，存在著與土地“三權(quán)分置”相關(guān)聯(lián)的三種類型土地收益權(quán)：一是源于土地集體所有權(quán)的集體收益權(quán)；二是源于農(nóng)戶土地承包權(quán)的承包收益權(quán)；三是源于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。這三種土地收益權(quán)有著明顯區(qū)別。

集體收益權(quán)是農(nóng)村土地集體所有制的自然產(chǎn)物，同時(shí)也是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)或表現(xiàn)形式。農(nóng)村集體土地的出讓或被征收，意味著整個(gè)集體組織共同占有土地總量的減少，以及每個(gè)集體成員可以占有或被分配使用的土地份額的減少，因此，整個(gè)集體組織，包括每個(gè)集體成員理應(yīng)得到相應(yīng)的補(bǔ)償，分享相應(yīng)的收益。而后兩類收益權(quán)，都是農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)集體土地所派生的產(chǎn)物。endprint

根據(jù)《物權(quán)法》第42條第2款、第132條和《土地管理法》第47條第2款的規(guī)定，征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。因此，當(dāng)農(nóng)戶所承包經(jīng)營(yíng)的土地被征收或出讓時(shí)，出于對(duì)物權(quán)損失的彌補(bǔ)，經(jīng)營(yíng)主體理應(yīng)得到一定的補(bǔ)償，或者說，當(dāng)被承包經(jīng)營(yíng)的土地產(chǎn)生巨額增值收益時(shí)，經(jīng)營(yíng)主體理應(yīng)分享這部分收益。在承包和經(jīng)營(yíng)形式上，家庭承包強(qiáng)調(diào)的是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利和社會(huì)保障功能；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有社會(huì)保障功能，其所體現(xiàn)的是對(duì)集體土地的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為。

三、土地收益權(quán)與征地補(bǔ)償款分配的非平均化

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分置正是通過集體收益權(quán)、承包收益權(quán)和經(jīng)營(yíng)收益權(quán)而與土地收益的分配產(chǎn)生重要關(guān)聯(lián)。這三種土地收益權(quán)也在實(shí)踐層面構(gòu)成了地權(quán)分置與土地收益分配的“中間變量”，不同的土地權(quán)屬通過決定、影響或改變這三種土地收益權(quán)的比例或結(jié)構(gòu)而決定、影響或改變農(nóng)戶的土地收益（收入）分配方式和分配結(jié)果。

1.征地補(bǔ)償中的三種收益權(quán)及其實(shí)現(xiàn)方式

在北鎮(zhèn)，集體對(duì)土地的支配權(quán)貫穿于改革開放以來的土地制度改革實(shí)踐。“兩田制”通過設(shè)立由集體直接掌握的承包地，做實(shí)并加強(qiáng)了集體對(duì)土地的所有權(quán)、支配權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。“兩田制”的另一個(gè)本意是實(shí)現(xiàn)土地的集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這一點(diǎn)在國(guó)家政策的支持下已得到顯著發(fā)展。

由于“兩田制”下的承包地所有權(quán)直接歸屬于村集體，所以近年來在北鎮(zhèn)土地征收和補(bǔ)償款分配過程中，村集體仍然發(fā)揮著重要作用。這不僅體現(xiàn)在征地過程中政府要依賴村集體的配合以溝通協(xié)調(diào)政府與征地農(nóng)戶的關(guān)系，更體現(xiàn)在征地完成后集體可直接獲得巨額補(bǔ)償款，且這一補(bǔ)償款的分配和使用均由村集體決策和執(zhí)行。在征地過程中，因?yàn)楸徽魇胀恋氐乃袡?quán)歸屬村集體，失去承包土地的農(nóng)戶的后續(xù)安置工作也主要依靠村集體完成，所以各項(xiàng)征地補(bǔ)償款（除明確為個(gè)人承包土地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)外）應(yīng)優(yōu)先且最大限度地補(bǔ)償給村集體，由村集體統(tǒng)一安排使用，并最大程度地實(shí)行“集體均分”原則。村集體多采取集體成員平均分配的方式，或者優(yōu)先分配給集體中有成員權(quán)卻無地、少地的農(nóng)戶和新增人口。

根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)方式的不同，承包主體的個(gè)體性收益權(quán)有兩種類型：源于土地家庭承包方式的承包收益權(quán)和源于土地非家庭承包方式的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。在北鎮(zhèn)農(nóng)村所實(shí)施的“兩田制”中，按人頭均分的“口糧田”正是屬于家庭承包經(jīng)營(yíng)方式，而由村集體集中起來采取招標(biāo)發(fā)包的承包地則屬非家庭承包經(jīng)營(yíng)方式。以戶為單位、均分土地的“口糧田”注重的是土地對(duì)村集體所有成員的生存保障功能，各農(nóng)戶之間在土地使用上的均等性或公平性是其首要追求目標(biāo)。源于這種均等性家庭承包權(quán)的土地收益權(quán)主要通過兩種方式實(shí)現(xiàn)：一是憑借對(duì)土地按人頭均分承包來保證獲得均等的土地收益；二是通過對(duì)集體所獲得土地收益的按人口平均分配來實(shí)現(xiàn)公平。無論哪種方式，所追求的都是實(shí)現(xiàn)大致均等的土地收益分配結(jié)果。

2.征地補(bǔ)償中集體所有收益與農(nóng)戶承包收益的平均化分配

在北鎮(zhèn)農(nóng)村，“兩田制”的確立強(qiáng)化了土地的集體所有權(quán)，使村集體得以合理合法地獲取被征收土地中屬于承包地的全部土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。除此之外，村集體還可從口糧田的征地補(bǔ)償中獲取20%的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，因此，當(dāng)?shù)卮寮w往往能獲得高達(dá)千萬元的征地補(bǔ)償款。⑤對(duì)這筆巨額征地補(bǔ)償款，村集體采取平均化的分配方式以保證普通農(nóng)戶能夠獲得大致均等的土地收益。⑥與此同時(shí)，直接歸屬農(nóng)戶的個(gè)體性土地收益權(quán)中，源于“口糧田”的土地承包收益權(quán)，也能大致保證被征地農(nóng)戶獲得相對(duì)平均的土地收益。⑦總體而言，在排除農(nóng)戶家庭人口差異所導(dǎo)致的土地面積差異的情況下，相對(duì)統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)保障了被征地農(nóng)戶所獲得的直接性補(bǔ)償款（即源于土地承包權(quán)的承包性土地收益）的大致均等。

集體收益與普通農(nóng)戶承包收益的平均化分配是農(nóng)村土地“集體所有與家庭承包經(jīng)營(yíng)”基本制度安排的集中呈現(xiàn)。這不僅是一種有效提高農(nóng)民生產(chǎn)效率的生產(chǎn)組織方式，也是對(duì)農(nóng)民的一種“社會(huì)保障”，即以土地按人口均分承包的方式來保障普通農(nóng)戶的基本生存并使他們獲得大致平等的農(nóng)業(yè)收入。本質(zhì)上，這一制度力圖在提高農(nóng)戶生產(chǎn)效率的同時(shí)兼顧農(nóng)戶之間收入公平，通過平均化的土地承包盡量避免農(nóng)戶之間因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率差異所導(dǎo)致的收入差距擴(kuò)大化。近年來隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展，大量承包大戶的出現(xiàn)正是農(nóng)村土地“集體所有與家庭承包經(jīng)營(yíng)”基本制度在“效率”維度上進(jìn)一步發(fā)展的產(chǎn)物。但是，眾多既無法在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出，一時(shí)又難以融入城鎮(zhèn)生活的普通農(nóng)戶仍然需要在農(nóng)村維持其生存性收入，這就對(duì)農(nóng)村土地制度的“公平”維度提出了新的要求，即基于集體成員權(quán)，普通農(nóng)戶有權(quán)利獲得大致均等的基本生存保障和差距不大的農(nóng)業(yè)收入。

北鎮(zhèn)農(nóng)村集體掌握巨額集體土地補(bǔ)償款和普通農(nóng)戶“口糧田”部分收益的分配情況，正是“三權(quán)分置”以后農(nóng)地制度中“公平”維度的體現(xiàn)。因此，在面臨大規(guī)模征地的村莊中，普通農(nóng)戶之間雖然有一定的征地補(bǔ)償款分配差距，但這種差距在巨額集體收益平均化分配以及口糧田補(bǔ)償款均分的平衡下能夠保持在一個(gè)較小的范圍。經(jīng)過幾輪補(bǔ)償款分配之后，最終各個(gè)農(nóng)戶得到的收入結(jié)果是較為均等的，這有利于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公正合理的征地補(bǔ)償收益分配機(jī)制，兼顧集體利益和個(gè)人利益。

3.征地補(bǔ)償中經(jīng)營(yíng)收益的非平均化分配

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)通常采取競(jìng)價(jià)發(fā)包的方式將土地不均等地發(fā)包給承包大戶。追求高額經(jīng)營(yíng)收益是承包者的首要目標(biāo)，但限于經(jīng)營(yíng)規(guī)模（投資規(guī)模和承包土地面積）、經(jīng)營(yíng)方式以及市場(chǎng)供求的差異，不同承包者所能獲得的經(jīng)營(yíng)收益不可能均等。因此對(duì)這類土地所產(chǎn)生的土地收益，特別是因?yàn)橥恋乇徽魇斩@得的高額補(bǔ)償款只能根據(jù)“誰投資、誰受益”的市場(chǎng)原則予以非平均的收益分配。

北鎮(zhèn)農(nóng)村的承包地制度，著眼于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，目標(biāo)是促進(jìn)土地的適度集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因此，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展的大背景下，村集體組織內(nèi)部或外部的一些專業(yè)種植（養(yǎng)殖）大戶能夠承包較大面積的承包地，并成為承包大戶。這些大戶在土地承包面積上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于只擁有“口糧田”和少量承包地的普通農(nóng)戶。⑧根據(jù)政策，承包大戶雖然不能獲得被征收承包地的土地補(bǔ)償費(fèi)，但可以獲得承包地的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。因?yàn)樗麄冊(cè)诔邪厣洗蠖鄰氖聦I(yè)化種植或養(yǎng)殖，種植或養(yǎng)殖相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)濟(jì)作物或牲畜、家禽，且一般建有相應(yīng)的生產(chǎn)生活設(shè)施，同時(shí)這些所謂地上物是依據(jù)其市場(chǎng)價(jià)值（由專業(yè)機(jī)構(gòu)來評(píng)估價(jià)格）進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模运麄兡軌颢@得的地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種植大田作物的一般農(nóng)戶。⑨endprint

理論上，承包大戶獲得高額補(bǔ)償款源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“誰投資、誰收益”原則，補(bǔ)償款不僅是對(duì)其因?yàn)檎鞯囟鴮?dǎo)致的前期投資損失的補(bǔ)償，一定程度上也包含了對(duì)其正常經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的補(bǔ)償。因此，前期投入資金的多少、地上附著物市場(chǎng)價(jià)格的高低以及銷售利潤(rùn)的變動(dòng)，共同決定著其所能得到的最終補(bǔ)償款數(shù)額。由于投資額度、產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格和利潤(rùn)的差異，不同承包大戶特別是承包大戶與普通農(nóng)戶之間會(huì)在地上附著物的補(bǔ)償上形成巨大差距。因?yàn)榈厣细街镅a(bǔ)償費(fèi)雖然不等于土地補(bǔ)償費(fèi)，但也是依附于土地面積的，只有承包更大面積土地的大戶才有條件進(jìn)行更多投資、生產(chǎn)更高價(jià)值的產(chǎn)品以及獲取更高利潤(rùn)。因此，承包大戶所獲補(bǔ)償款的高低可以通過承包地面積這一指標(biāo)反映出來。

承包土地較多的專業(yè)種植（養(yǎng)殖）大戶往往可以獲得高額的地上物補(bǔ)償費(fèi)；其他沒有承包土地的農(nóng)戶所得補(bǔ)償款僅限于按人口均分的口糧田補(bǔ)償費(fèi)收入。人均只有一畝的口糧田，面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于集中連片的承包地面積，因此只有口糧田的農(nóng)戶實(shí)際獲得的補(bǔ)償款總額會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于承包大戶。在征地補(bǔ)償過程中，普通農(nóng)戶和承包大戶之間所獲補(bǔ)償款的差距可以高達(dá)近十倍。⑩這無疑會(huì)造成農(nóng)戶收入差距不斷擴(kuò)大的客觀結(jié)果。

四、結(jié)論與啟示

本研究以征地補(bǔ)償費(fèi)分配為例，探討“三權(quán)分置”地權(quán)制度對(duì)土地收益權(quán)和收益分配方式的影響。結(jié)合北鎮(zhèn)案例，有以下幾點(diǎn)啟示值得學(xué)界關(guān)注。

第一，重視村集體的全局掌控作用和力量平衡功能。由于土地所有權(quán)明確歸屬于村集體，所以村集體擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的土地收益權(quán)（即獲取被征土地的土地補(bǔ)償款的權(quán)利）。以此，在征地補(bǔ)償過程中村集體可以合法合理獲取土地補(bǔ)償款，這不僅大大增加了村集體所擁有的可支配資金，而且使村集體在征地補(bǔ)償分配中扮演重要角色。這在一定程度上保證了普通農(nóng)戶相對(duì)均等的土地收益分配。

第二，土地承包面積成為土地開發(fā)賠償過程中農(nóng)戶土地收益再分配的重要基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)造成農(nóng)村農(nóng)戶之間土地承包面積的較大差距，一旦面臨大規(guī)模征地開發(fā)，這種差距極易轉(zhuǎn)化為被征地農(nóng)戶之間極大的補(bǔ)償款收入差距。農(nóng)村家庭承包是以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶家庭為單位，承包雙方不是平等的市場(chǎng)主體關(guān)系，農(nóng)戶擁有優(yōu)先的制度性承包權(quán)，以家庭為單位的土地承包具有顯著的社會(huì)福利和生活保障功能。土地經(jīng)營(yíng)承包對(duì)承包單位沒有特殊限制，通過招標(biāo)、拍賣或公開協(xié)商等途徑將土地承包給最有經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)營(yíng)實(shí)力的市場(chǎng)主體。發(fā)包方可以依照“效率優(yōu)先、兼顧公平”的市場(chǎng)原則選擇承包人，土地經(jīng)營(yíng)承包一般不具有社會(huì)保障功能。土地經(jīng)營(yíng)承包主體有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，有外地前來投資的農(nóng)業(yè)企業(yè)和種植大戶。隨著土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、專業(yè)化種植及非農(nóng)化征用開發(fā)過程的深入，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”還將持續(xù)影響土地收益在不同農(nóng)戶之間的分配。

第三，積極應(yīng)對(duì)土地“三權(quán)分置”條件下的土地收益不平均與分化，村集體需要重視所有成員整體土地權(quán)益的長(zhǎng)期規(guī)劃。集體的土地所有權(quán)和普通農(nóng)戶人人有份的土地承包權(quán)，帶來的主要是較為均等的土地收益分配方式。農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)尤其是土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)后的種（養(yǎng)）殖大戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)，決定了經(jīng)營(yíng)性土地收益需要依據(jù)“誰投資、誰受益”的市場(chǎng)化原則進(jìn)行收入分配，差別對(duì)待，進(jìn)而差別補(bǔ)償，因此其分配結(jié)果也會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)大的差異或差距。對(duì)于一夜暴富的土地經(jīng)營(yíng)戶而言，其因征地而獲得的收益并非完全憑經(jīng)營(yíng)效益所得。對(duì)村集體成員而言，安置費(fèi)用和土地補(bǔ)償?shù)慕o付，則意味著土地開發(fā)者對(duì)村民土地權(quán)益的一次性買斷付清。實(shí)現(xiàn)土地資源的收益分配正義，尚需要國(guó)家層面加大政策探索的力度、重視各地實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反思。合理擴(kuò)大土地集體所有權(quán)的補(bǔ)償比例、有效實(shí)現(xiàn)稅收二次調(diào)節(jié)等舉措，應(yīng)是未來政策創(chuàng)新的方向。

注釋

①《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部網(wǎng)站，http：//www.mlr.gov.cn/tdsc/djxx/jzdj/201006/t20100612_721827.htm，2010年6月12日。

②覃美英、程啟智：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公共域與農(nóng)民土地收益權(quán)侵蝕》，《求實(shí)》2007年第6期。

③李濤：《財(cái)政分權(quán)背景下的土地財(cái)政：制度變遷、收益分配和績(jī)效評(píng)價(jià)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2012年第10期。

④李菁、顏丹麗：《集體成員權(quán)和土地承包收益權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)：穩(wěn)定地權(quán)與不穩(wěn)定地權(quán)的對(duì)比》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2011年第2期。

⑤在北鎮(zhèn)營(yíng)村，2011年因開發(fā)區(qū)建設(shè)征收耕地680畝，其中口糧田300畝，承包地380畝。按當(dāng)年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費(fèi)每畝34000元，安置補(bǔ)助費(fèi)人均30000元。被征收的680畝耕地中因?yàn)槌邪氐娜客恋匮a(bǔ)償費(fèi)和口糧田20%的土地補(bǔ)償費(fèi)都要補(bǔ)給村集體，所以村集體一次性獲得了近1500萬元的土地補(bǔ)償款。

⑥對(duì)這筆巨額集體土地補(bǔ)償款的分配，北鎮(zhèn)營(yíng)村的做法是：優(yōu)先分配給無地村民，主要是未分得口糧田的新生兒、新媳婦等新增人口；以年終紅利的形式分期平均分配給全體村民，該村共有農(nóng)業(yè)戶口村民1600多人，每年過年前人均分配1000元；為老年村民發(fā)放養(yǎng)老金，男60歲以上，女55歲以上，每人每年400元；村民入養(yǎng)老保險(xiǎn)每人每年補(bǔ)貼200元；新型農(nóng)村合作醫(yī)療每人每年補(bǔ)貼50元。

⑦在北鎮(zhèn)，“口糧田”以均等性原則實(shí)行家庭承包，擁有口糧田的農(nóng)戶可以獲得的征地補(bǔ)償款包括：以口糧田為計(jì)算面積的80%的土地補(bǔ)償費(fèi)、（人均的）安置補(bǔ)助費(fèi)、口糧田以及承包田的地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。如果是一般農(nóng)田（即只種植大田作物如小麥、玉米的耕地），其地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的。2009—2012年，北鎮(zhèn)的征地區(qū)片價(jià)（即土地補(bǔ)償費(fèi)）標(biāo)準(zhǔn)為每畝34000元。安置補(bǔ)助費(fèi)為人均30000元，通常與口糧田聯(lián)系計(jì)算。大田作物（小麥、玉米）的青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每畝3500元。依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每征收一畝種植大田作物的口糧田，農(nóng)田所屬農(nóng)戶可以獲得60700元補(bǔ)償款。由于大多數(shù)口糧田都用來種植大田作物，地上附著物大致相同，所以每畝60700元實(shí)際上成為普通農(nóng)戶所獲口糧田征地補(bǔ)償款的常見標(biāo)準(zhǔn)。endprint

⑧北鎮(zhèn)一位本村種植大戶共承包耕地25畝，其中口糧田6畝，承包地19畝（5畝種植大棚蔬菜，其他種植樹木）。2011年25畝土地全部被征收，該農(nóng)戶共獲補(bǔ)償款近100萬元。因?yàn)槌邪孛娣e大，該農(nóng)戶獲得的征地補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通農(nóng)戶。

⑨本研究的另一調(diào)研地——趙村，在征地中曾經(jīng)涉及一處大型養(yǎng)殖場(chǎng)，該養(yǎng)殖場(chǎng)是2004年由五個(gè)外來的養(yǎng)殖大戶通過聯(lián)合承包趙村村集體的承包地建立的，占地100多畝，配有專業(yè)化的設(shè)備設(shè)施，主要飼養(yǎng)驢、狗等，規(guī)模較大。養(yǎng)殖場(chǎng)當(dāng)時(shí)與趙村村集體簽訂有正式的承包合同。在征地過程中，養(yǎng)殖場(chǎng)所占的100多畝地都在征地范圍內(nèi)，由于建有大面積的廠房等建筑設(shè)施，因此養(yǎng)殖場(chǎng)業(yè)主可以獲得高額的地上附著物補(bǔ)償費(fèi)以及養(yǎng)殖場(chǎng)遷移費(fèi)，最終共獲得近500萬元的補(bǔ)償費(fèi)。北鎮(zhèn)主管征地補(bǔ)償工作的鄉(xiāng)干部也指出了這種承包大戶獲取巨額補(bǔ)償款的情況在當(dāng)?shù)睾艹Ｒ姡海ǔ邪髴簦┌训爻邪艘院螅⒖讨洗蟛输撆镒鳛閺S房。利用補(bǔ)償政策（若證明土地和設(shè)施在用就給予補(bǔ)償），承包主體一畝地最高可獲補(bǔ)償費(fèi)四五十萬元。

⑩以前述營(yíng)村為例，在2011年的征地中，承包地較多且種植果樹等經(jīng)濟(jì)作物的被征地農(nóng)戶，個(gè)人一般都能得到幾十萬元的補(bǔ)償款，最高的達(dá)到160多萬元。然而，沒有承包地或承包地較少且只種植大田作物的被征地農(nóng)戶則只能獲得十幾萬元補(bǔ)償款，最少的是17萬元。

責(zé)任編輯：翊 明

Allocation of Land Acquisition Compensation under the "Three Rights Division"

Li Pingju Kou Haoning

Abstract：The division of the three rights （ownership， contract rights， management rights） of land has brought about the collective income right（which is derived from the collective land ownership）， contract income right（which is derived from the right of contract for land）， and management income right （which is derived from the right to manage land） respectively. In the process of large-scale land expropriation， the enormous amount of land compensation， as a centralized form of land income， is allocated both between the collective and farmers and among different subjects representing different rights and interests. "Three Rights Division" has a decisive influence on the allocation of land compensation， forming the big gap of compensation distribution among the village collective， the common farmers and the large contractors （operating households）， possibly bringing non equalization of land income， and leading to the increasing income polarization among farmers.

Key words："Three Rights Division"； land acquisition compensation； two-field system； land profit rightsendprint