政府預算的特殊法律性淺析

孟元新

摘 要：從法學角度來看，政府預算具有法律屬性，幾乎不言而喻。本文基于預算和憲法以及一般法律的關系，主要從理論視角探究政府預算特殊的法律性。首先考察了憲法預算規范的一般理論和在一些國家憲法當中的實踐，充分說明預算具有明顯的憲法屬性。再以年度政府預算法定的維度，從兩個層面分析了政府預算，區別于憲法，基于一般法律意義的法律性：第一、年度政府預算具有程序意義上的一般法律性，從效力上講，年度政府預算本身相當于法律；第二、年度政府預算在實體意義上具有特殊法律性，主要基于政府預算的草案編制要遵守一些實體法律的約束和它本身的獨特性約束。最后以政府預算的特殊法律性可能對解決我國預算法律體系中的一些顯明問題，完善我國預算法律體系提供新的視角和突破作結。

關鍵詞：政府預算；憲法性；法律性

依據不同領域和不同學科層面，政府預算有多重屬性，如行政性質、財政性質、政治性質和法律性質等。從法律學科的角度來看，政府預算的法律性質是最根本的性質，其財政、政治、行政性質都奠基于此。對于預算的法律性質在國際學術界尚無定論，有下列三種代表性的觀點。第一、預算法律說：預算即法律，由代議制機關依據法律審議通過，具備了法律的一般特征與國家的強制力；如英美法系歐美各國將預算和法律同等對待。第二、“預算法規范說”：認為預算既與法律并立，又有其特殊性；大陸法系的日本最典型。第三、措施性法律說：認為預算是措施性法律；我國臺灣地區最典型，如“大法官”在釋字第391號中對臺灣地區預算法的性質進行解釋，認為：“預算案實際是行政行為的一種，但是基于民主憲政的原理，預算案又必須由立法機關會議審議通過才具有法律的形式，所以稱為措施性法律，來區別通常意義上的法律”。

我國學界對預算的研究探討主要來自經濟學界，基本上集中于其財政性質。我國法律學者對預算法律屬性的研究還處于初步的階段，主要圍繞預算法修訂，在2014年預算法修訂前后，集中有一些關于預算與憲法、法律關系探究的文章。典型的觀點如從預算具有憲法性的角度認為預算法是“經濟憲法”、“小憲法”、“第二憲法”等。

預算法律性可分為憲法性和法律性兩個層級，本文不同于國內學界主要圍繞預算立法進行探討，而是從預算憲法規范和年度政府預算兩個方面對預算法律性的憲法性和法律性兩個層級做一粗淺的理論探討，但求拋磚引玉，以就教與諸位讀者大家同仁。

一、預算的憲法屬性：憲法預算規范視角

預算法律體系指憲法、法律、法規等關于國家預算制度的規定所構成的體系，其頂端是憲法中有關預算的條款，本文稱為憲法預算規范。立憲主義認為，憲法的目的在于限制政府權力和保障人民權利，由此推知，憲法預算規范的目的在于限制政府預算權力。由此，本文認為政府預算的憲法屬性主要體現在憲法預算規范具體條款的意涵之中。

按照權力分立、制衡的原則，憲法預算規范應該確定代議機構和行政機構在預算制定程序中的權力，一般普遍做出：政府編制、提出預算草案和執行預算，代議機構審議預算草案、決定預算等規定。綜觀世界主要國家憲法，主要存在以下十方面體現預算憲法屬性的憲法預算規范條款。

1.劃分行政機構和代議機構各自預算職權

一般規定：行政機構編制、提出預算草案，執行預算，編制并提出決算草案；代議機構決定預算和審查決算。瑞典憲法規定“議會決定公共收入估算，并為各個具體目的撥款。這些決策統一載入國家預算。”“政府向議會提出關于國家預算的建議。”韓國憲法規定：“行政機構編制各個財政年度的預算法案，并于新財政年度開始前的九十日內提交給國民議會。”“國民議會審議預算草案，并對其作出決定。”代議機構對預算草案有修正權。基于權力制衡原則，代議機構對預算草案的修正應經過行政機構的同意；代議機構可以否決或不同意預算草案。

2.關于預算范圍，規定全部收入和支出都要列入

德國基本法規定：“聯邦的全部收入和支出列入預算。”比利時憲法規定“國家的全部收入和支出都必須列入預算并列入決算。”

3.預算程序期限規定

指憲法規定行政機構向代議機構提交預算草案時間和代議機構審議決定預算需要的期限。行政機構向代議機構提交預算草案時間，奧地利憲法規定為至遲本財政年度終結前十星期內，西班牙憲法規定至遲在本財政年度結束前三個月，以色列憲法要求政府在議會或其授權的委員會規定的時間內提交。代議機構審議決定預算的期限，法國憲法規定：“如果國民議會在此項草案提出后四十日的期限內在第一讀中未作出決議時，政府應把它提交參議院，參議院必須在十五日的期限內作出。”

4.特定代議機構預算審議決定程序

西班牙憲法第七十五條第二款規定：“兩院可授權常任立法委員會通過政府法案或非政府法案，但全會可以在任何時候對已由立法委員會通過的任何政府法案或非政府法案進行辯論和表決。”第三款規定：“前款規定不適用于憲法改革、國際事務、組織法和基本法以及國家總預算。”埃及憲法要求：“預算草案的各章應分開表決……”對決算“各部分應分開表決……”。

5.規定預算因故未按期通過的補救辦法

在預算期限開始到預算通過之前，憲法一般從三方面規定：按上年度預算的安排；由代議機構通過臨時撥款法案；規定預算制定之前政府臨時開支的上限。奧地利憲法規定：“舊財政年度結束之際，若聯邦政府提交眾議院的聯邦預算草案尚未按憲法規定的程序通過，在新財政年度的頭兩個月按法律規定征收稅費，并依法進行聯邦開支。”“由提交眾議院的聯邦預算草案中的開支撥款計劃規定可允許的聯邦開支的上限，這些撥款計劃的十二分之一應構成每個月開支的基礎。”法國憲法規定：“如果議會在七十日的期限內未作出決議時，該草案的規定可以以法令付諸實施。如果關于確定一個會計年度收支的財政法未能在適當的、使它能夠在該會計年度開始前公布的時間提出時，政府可以緊急請求議會授權征稅，并且以命令撥付關于已經表決通過的各項事業的資金。”

6.預算支出特別規定

如專款專用，菲律賓憲法規定：“為某個特定目的所征收的全部稅款應視為專項基金，并只用于該項目的。”又如臺灣中華民國憲法對教育、科學、文化支出規定了最低比例保障。

7.預算變動

即預算執行與預算計劃不相符，憲法一般從三方面規定應對程序：設立預備金；制定補充預算；專項批準。奧地利憲法規定：“在聯邦財政法或專項法的規定之外進行聯邦開支，須由聯邦財政部長在開支前提請眾議院按憲法批準。如果拖延將導致危險，同時這種開支的金額又不超過一百萬先令，可由眾議院首要委員會予以同意，但事后應提請眾議院追認。”埃及憲法規定：“預算各門類之間資金的轉移，和預算外以及超預算支出，都必須經人民議會批準。”意大利憲法規定：“非經法律規定，不得執行臨時預算，而且總共不得超過四個月。”

8.預算執行監督權，即決算審查，賦予獨立的審計機構，規定特別的審計規范

審計機構獨立含義的核心是獨立于行政機構，有代議機構下設審計部門和單設既與行政、又與代議機構獨立的審計機構兩種模式。后者如印度、荷蘭、墨西哥等。印度憲法規定：“設立印度審計總長，該官員由總統簽署委任狀任命，并且對其職務只能按照對最高法院法官免職的方式和事由，才能免除。審計總長的薪金和其他工作條件應由法律規定，但任何一位審計總長的薪金和在請假、退休等方面的待遇在其獲任命后不得以對其不利的方式改變之。審計總長不再擔任該職務后，不得擔任印度政府或任何邦政府的其他官職。”荷蘭憲法規定審計院委員為終身職務。墨西哥憲法禁止聯邦最高審計機構審計長為任何政黨的黨員。

鑒于預算的專門性，憲法對決算的審計一般都規定了特別程序甚至內容格式要求。西班牙憲法要求審計法院向議會提交的年度報告列舉已發生的各種違法違規行為。菲律賓憲法要求年度審計報告就如何改進預算資金使用效果和效率提出對策建議。墨西哥憲法典規定：至遲于公共預算提交后第二年3月31日向眾議院提交公共預算審計報告；報告應含有審計指針，即將完成的各個項目的名單和查證結果，對各個項目的評論和觀察意見，并予以公布；聯邦最高審計機構應保留其工作和關于它如何作出意見的記錄；法律要對不遵守的人規定制裁措施。

9.預算公開

美國憲法規定“一切公款的固定收支報告和賬目應不時予以公布”，日本憲法明確“內閣須定期，至少每年一次，向國會及國民報告國家財政狀況”。

10.規定法律追究責任

墨西哥憲法規定：“如果實際開支的數額與原來提出的相關項目不一致，或者沒有就開支提供細節或說明，要依據法律追究責任。”

總的來說，如果遵循真正的立憲主義原則，憲法預算規范應該大同小異。當然世界不同國家基于政治制度發展的差異，有些國家憲法對預算規范有一些更加細微特殊的規定。但幾乎共同的是，這些特殊規定，無一例外體現了更加嚴格對政府預算權力的約束。

三、年度政府預算的法律性：預算法定的視角

1.程序意義具有一般法律性

預算法定和年度政府預算具有法律性是對政府預算一體兩面內涵一致的不同表述。程序意義的預算法定一般包含以下四方面形式意涵：①預算草案的形成要素法定，一般由行政機關負責；②預算必須提交立法機關審議，一經通過就具有法律效力，成為各級政府及其部門在財政年度內安排各項收支的依據；③對于已通過的政府預算，未經法定程序，任何主體都無權擅自變更；④在預算執行過程中，需要增加支出或變更既定支出的用途，必須得到立法機關的批準。

因此年度政府預算的法律性，從程序意義上講具有一般法律性，是從預算法定法律效力的角度，指政府預算的編制和執行結果（決算），都要經過國家立法機關審查批準，具有法律效力。政府預算按照法定程序編制，經過國家最高權力機關審查批準后，即成為法律性文件。年度政府預算具有程序意義上的一般法律性，意味著年度政府預算本身相當于法律，具有嚴格的約束效力，與由最高立法機關通過的一般法律無異，具有一般法律立法程序形式上的相同。

2.實體意義具有特殊法律性

年度政府預算在實體意義上具有特殊法律性，主要基于政府預算的草案編制形成過程，要遵守一些實體法律的約束和它本身的獨特性約束。一些實體法律的約束，比如收入預算內容要受到諸如系列稅收法律的約束，支出預算安排要受到諸如社保、教育等一些剛性支出法律條款的約束。本身的獨特性約束，如政府預算具有收支統一性、一定預測性、年度性等。另外從年度政府預算內容的實體意義區分收入預算和支出預算，年度政府預算實體意義具有特殊法律性主要體現在，預算法定主要是對支出預算而言：支出金額、支出目的、支出期間、支出優先性順序等都須按照審議批準的預算執行；事后如要增加支出總額，必須經一定程序重新編制預算調整案并提交立法機關審批。

三、結論

政府預算具有特殊的法律性，主要體現在兩方面：憲法性和法律（除憲法以外的法律）性。政府預算的憲法屬性主要體現在憲法預算規范具體條款的意涵之中。預算具有憲法屬性表明預算在踐行依法治國、依憲治國，提升政府治理水平、完善民主政治等方面具有十分重要的作用。當前我國預算信息公開、預算權的劃分、人大機關對行政機關的預算監督等問題，可能需要考慮從憲法的視角，基于政府預算的憲法屬性予以審視，從而有所突破，得以解決和完善。

從預算法定的視角考察年度政府預算的法律性，從程序意義上講具有一般法律性，即法律的一般效力；在實體意義上具有特殊法律性，即政府預算草案編制，要遵守一些實體法律的約束和它本身的獨特性約束。當前我國預算法在實踐中的執行力不足、政府預算法律效力的權威性未能完全確立，可能有賴于政府預算的法律性視角，主要從責任、權利兩方面完善預算法，同時作為解決政府預算涉及系列相關配套經濟法、行政法領域存在不明確、隨意性、行政權力裁量過大等問題的突破口。

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