優化我國地方人大立法宣傳機制建設研究

扶松茂

當前法制宣傳工作體制可以表述為“黨委領導、人大監督、政府實施、社會協同”。具體來說，人大在法制宣傳工作中的定位和角色體現在兩個方面。

1.立法者

2011年4月22日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于進一步加強法制宣傳教育的決議》，具有法律效力，是推動法制宣傳教育工作順利進行的法律保障，所有國家機關、社會團體、法人和自然人都必須遵守和執行。

2.監督者

《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規劃（2011～2015年）》，明確了進一步完善“黨委領導、人大監督、政府實施”的法制宣傳教育領導體制，指出：“各級人大要加強對法制宣傳教育工作的監督檢查?！比珖舜蟪Ｎ瘯?011年4月22日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于進一步加強法制宣傳教育的決議》，則更加具體地要求：“各級人民政府要切實組織實施好法制宣傳教育第六個五年規劃，做好中期督導檢查和終期評估驗收，并向本級人民代表大會常務委員會報告。各級人民代表大會及其常務委員會要充分運用執法檢查、聽取和審議工作報告以及代表視察、專題調研等形式，加強對法制宣傳教育工作的監督檢查，保證本決議得到貫徹落實?！?/p>

3.實施者

這里的“實施者”有兩層含義：一是對于其他國家機關、各政黨、各社會團體、各企業事業單位、各類組織和全體公民而言，人大在行使其作為國家權力機關的“立法權”和“監督權”的過程，就是實施法制宣傳教育的過程；二是對于人大自身而言，作為國家機關的人大負有在本系統內進行法制宣傳教育的職責。

一、地方人大立法宣傳機制面臨的問題與挑戰

（一）當前地方人大內部立法宣傳組織體系中的不足之處

1.立法宣傳法制建設需待完善

人大宣傳立法是法制宣傳教育的重要組成部分。全國只有17個省級人大制定了法制宣傳教育的地方性法規。以法規形式確定了開展法制宣傳教育是全社會的共同責任。各級人民政府應當將法制宣傳教育納入國民經濟和社會發展規劃，并組織實施。國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織，應當將法制宣傳教育工作列入工作計劃，并確定相應的部門和人員，負責法制宣傳教育工作。2015年，經安徽省人大常委會第二十三次會議審議通過了《安徽省法治宣傳教育條例》，這是十八屆四中全會后出臺的第一個地方性法治宣傳教育條例，用治理的“治”而不再是過去制度的“制”，成為全國第一個法治宣傳教育條例。上海市人大迄今依然沒有制定相應的法制宣傳地方性法規，只是以決議的形式規劃全市的法制宣傳工作。

2.人大常委會主導性不強

人大立法宣傳主角當然是人大及其常委會。由于人代會一般是一年召開一次，因此人大立法宣傳責任主體當然是人大常委會，負責人大宣傳的專門機構是執行主體，人大代表和人大各專門委員會及相關內設機構都應成為人大立法宣傳的義務主體。在現實中，人大在法制宣傳中的主導性都未得到明示與強化。大部分省市的法制宣傳條例基本上規定了政府法制部門是法制宣傳的責任主體，只是籠統地將人大及其常委會納入國家機關成為法制宣傳的義務者，對人大及其常委會的法制宣傳主導性也未作出明確規定。

3.專業力量不足

在信息化技術突飛猛進、新媒體大行其道，以及公民權利觀念和維權意識不斷覺醒的時代背景下，立法宣傳工作已經不是靠傳統的宣傳欄、平面傳媒所能承擔的，必須要有全新的宣傳理念和技術手段，才能起到立法宣傳的實際效果。在這方面，僅靠人大宣傳處這一辦公機構現有的人員配備，根本無法滿足人大立法宣傳的專業化發展需要。

（二）地方人大立法宣傳工作運行中存在的主要問題

1.立法宣傳的頂層設計和總體策劃不明確

人大立法宣傳屬于法制宣傳的范疇，但又要區別于常規的、由政府法制部門承擔的法制宣傳活動。如何定位與界定人大立法宣傳是推動該項工作的基本出發點，也就是說，對人大立法宣傳要有頂層設計和總體規劃，針對這方面的工作，人大常委會還在探索中，沒有提出較為具體的設計路徑與總體規劃。

2.經常性督導機制運轉不暢

從人大內部來講，人大立法宣傳應該是貫穿人大立法過程的始終，而且是人大及其常委會、人大專門委員會和人大常委會內設機構都需要參與的常規性活動，對內部各專門委員會和內設機構的立法宣傳工作，缺乏日常性的督導機制，對人大代表的立法宣傳工作，也缺乏考評督導機制。人大立法宣傳工作是一個系統工程，不僅需要過程性介入，而且對立法宣傳效果和整個環節也需要整體性的后評估。后評估機制不僅是對人大立法宣傳效果進行測量，更重要的是對整個立法宣傳流程進行評價，進一步完善人大立法宣傳機制，創新立法宣傳形式，推動人大立法宣傳的實效化、公開化、科學化、民主化。

3.立法宣傳社會化程度不高

人大立法宣傳是專業性較強的工作，需要更多地借助社會專業力量來支持推動。目前，各主流媒體都能積極配合人大立法宣傳工作，但涉法宣傳的社會組織參與度不高。人大立法宣傳工作的理念創新、愿景構建、方案設計、技術支持等工作，實際上可以部分通過政府購買的形式，外包給相應的社會機構和專業組織來操作。對于這方面的工作，往往拘泥于人大本身的權威性，沒有開展實質性的探索。

（三）近年來地方人大立法宣傳機制創新改革面臨的挑戰

1.新常態下立法透明化的社會政治壓力不斷增強

隨著社會政治經濟生活的不斷豐富，社會利益群體分化不斷加劇，人民群眾法治觀念與權利意識也日益增強，這已經成為一種新常態。在這種新常態下，人們知法、護法、用法、守法的意識不斷強化，對立法目標、立法過程的公開透明的要求也會不斷增多，這無疑對人大立法宣傳提出了更高的要求。隨著法治建設的不斷深化，開門立法、依法立法、立法參與等也會不斷成為人大立法工作的重要內容，這也要求人大立法宣傳工作的規范化和透明化。endprint

2.新時期立法任務重，立法宣傳工作強度大

雖然我國社會主義法律體系基本完成，但是經濟社會發展所面臨或產生的新問題、新矛盾會不斷呈現，還有一些新的社會領域亟待法律法規來治理，對法的創設、修訂的任務會大量增加。同時，黨的十八屆四中全會和《立法法》的修訂，賦予了地方人大更多的職責和立法權限，也增加了人大的立法工作量，在立法創新、創制方面，添加了更多的挑戰與任務。這些立法任務的疊加，無疑大大增加了人大立法宣傳的工作強度。

3.新媒體時代對人大立法宣傳及時性與可接受性要求更高

隨著信息科技的發展，“互聯網+”推動了信息傳播的同步性、透明性，微信、APP等及時網絡溝通工具不斷開發，便利了人們對立法資訊和過程的及時性了解，也增強了對立法宣傳可接受性的要求。這對人大立法宣傳工作工具創新和實時動態資訊傳播，提出了更直接的挑戰。

二、優化地方人大立法宣傳機制建設的對策建議

（一）構建地方人大立法宣傳的頂層設計和動員機制

人大立法宣傳是人大及其常委會的職責所在，但不是人大機關獨自就能有效實現的。由于宣傳工作主要由黨的宣傳部門負責和監管，法制宣傳又是政府法制辦的重要工作內涵，因此人大立法宣傳工作要做到與宣傳部門、政府法制部門協調同步、共同推進。有必要由省級地方人大常委會牽頭，建立全省法治宣傳領導小組，針對人大立法宣傳展開跨部門的協商對話，由人大法宣處承擔小組辦公室的工作，具體協調宣傳系統、法制部門的人大立法宣傳工作。并要形成常規性人大立法宣傳工作機制與動員機制，充分發動人大常委會、宣傳部門、“一府兩院”、人大代表、律師協會及社會公眾代表的人大立法宣傳效能。

（二）理順人大與各宣傳部門的職能關系

要理順人大與其他宣傳部門之間的職能關系，做到既能權責明晰，又能通力合作，人大必須平衡好“普法者”和“監督者”這兩種角色。一方面，人大要有國家權力機關的意識，在履行立法權和監督權的過程中主動加強法制宣傳工作，扮演“普法者”的角色；另一方面，人大還要守好法制宣傳工作大體制中“監督者”的定位和角色，加強對其他主體法制宣傳工作的監督檢查。

目前，在宣傳領域，有專門的宣傳部，每個黨政機關也有自己的宣傳部門。因此，應當發揮與相關宣傳條線和現有法制宣傳條線的協同作用，各自發揮優勢，相互配合，相互有所為，有所不為。一是與區縣人大就法制宣傳工作要加強聯絡，可考慮設立人大系統內的法制宣傳工作聯席會議制度，互通有無，分工負責，統籌協調，使人大系統在法制宣傳工作上形成有效的協同效應。二是加強與法宣辦和法制宣傳聯席會議的溝通與協調，使雙方強強聯合，合理利用各自的資源和優勢，避免重復勞動和資源浪費，共同推動法制宣傳工作。三是加強與宣傳部等宣傳系統的聯絡，利用宣傳系統主渠道的優勢，把法制宣傳工作作為宣傳工作中一個重要組成部分，并形成合力。四是加強與公檢法司及律師協會等法律共同體各部門的聯絡，利用各自的優勢，形成法制宣傳網絡，從不同的角度，有分工，有合作，共同推動法制宣傳工作。

（三）切實推進人大立法宣傳隊伍建設

法制宣傳隊伍是開展法制宣傳教育工作、促進理論與教育實踐相結合、提高法制宣傳教育質量的組織基礎。人大及其常委會應該高度重視法制宣傳機構建設，從實際出發，以有利于加強和促進法制宣傳教育，確保法制宣傳主管機關充分履行指導、監督職責為原則，進一步落實法制宣傳教育機構資源優化和人員調配。按照全國普法辦、司法部的要求逐步建立法制宣傳專門機構，在法制宣傳工作中發揮優勢。人大應該組建一支以專職法制宣傳人員為骨干，專、兼、群相結合的高素質的法制宣傳隊伍。在逐步建立和規范法制宣傳教育人員的管理辦法、提高各級法制宣傳專業隊伍素質的同時，注意發揮人大各專門委員會、信息中心兼職宣傳隊伍的作用。

（四）著力發揮人大代表在法制宣傳中的作用

人大代表是本選區人民的利益和意志的代表，應當最大限度地發揮人大代表的作用，推動法制宣傳工作。一是要形成有效的機制，使得人大代表可以有更多的機會聯系本選區的普通選民，了解選區的情況和問題。二是對于重點問題和熱點問題，要組織人大代表進行直接的調研，并利用自己的組織和身份的優勢對某些問題進行研究，并在調研和分析研究中對有關的法律法規向社會和利益相關方進行廣泛的法制宣傳和教育。同時還要把自己的調研成果擇機向社會發布，讓社會聽到人大和人大代表的聲音。三是可以與媒體合作，讓人大代表更多地在主流媒體上就某些法律問題和社會問題發表自己的觀點，占領輿論主陣地，同時向社會傳遞真正的法律信息，廣泛地宣傳法律知識和法制精神。四是可以多組織一些人大代表與市民之間直接的面對面活動，一方面讓市民感受到人大代表就在自己身邊，另一方面更大限度地讓人大代表充分履職。五是建立機制讓人大代表有渠道、有平臺就社會問題和法律問題向社會發表自己的觀點與看法，比如可以創造更多的機會讓律師人大代表發揮作用，利用律師專業人士的專業優勢，可以更加客觀、直接地闡述觀點，更好地發揮人大代表在法制宣傳方面的作用。

（五）充分發揮各專門委員會和工作委員會的法制宣傳作用

在人大法制宣傳工作中，各專門委員會和工作委員會在本專業領域都有自身不可替代的作用，比如：“法制委員會”“內務司法委員會”“法制工作委員會”和“內務司法委員會辦公室”。這四個部門處室的具體職責表明，它們所從事的工作涉及人大立法工作和監督工作的諸多方面，其所進行的立法工作和監督工作同時也是人大法制宣傳工作的重要組成部分。因此，充分發揮各專門委員會和工作委員會的作用，提升其主動進行法制宣傳的意識，把法制實踐和法制宣傳結合起來，是提高法治宣傳效果、增強法治宣傳效率的重要途徑。

（六）推進人大立法宣傳社會化與專業化發展

人大立法宣傳也可以借鑒政府服務外包的形式，委托一些專業文宣機構、網絡媒體和研究院所，針對專項立法進行精準營銷，增強人大立法宣傳的實效性。同時，要積極推動立法研究智庫的社會化發展，形成行業性、特定群體性的立法咨詢機構，在為立法提供智識支持外，也為人大立法宣傳提供了新的途徑和平臺。積極推進人大立法宣傳志愿者隊伍建設，組織一批法學專業背景、法律從業人士、熱心法治宣傳的人員，組建人大立法志愿者團體，促進人大立法宣傳社會化有載體、有人員，保證人大立法宣傳社會化、持續性發展。

（七）大力加強人大實體圖書館和網絡圖書館的建設

人大是國家法制和重要公共政務信息的集中地，加強地方各級人大圖書館建設，對相關資料進行集中保存，對人大的法制宣傳工作具有重大意義，不僅方便人大代表和人大系統工作人員進行信息收集和立法研究，也便于發揮對公民的法制宣傳功能。人大圖書館（實體與網絡）是推進人大立法宣傳工作的基礎性設施建設，也是向公眾開放的重要的資源平臺，這對于加強立法資料的整理，推進立法社會化都十分必要。

（八）宣傳渠道上充分關注并利用新媒體工具

在宣傳渠道上，要能夠了解目前技術領域的最新成果，通過各種新媒體、新平臺、新方式普及法律知識，宣傳法律精神。一是設立普法、宣法的微博和微信公眾號，利用目前熱門的移動平臺，把最新的法律知識、熱點的法律問題、公眾關心的法制現象、有代表性的法制案件等及時地發送給公眾，使每個有手機的人在任何地方、任何地點都能收看、收聽到這些法制信息，引導社會輿論，占領社會輿論的主陣地。二是可以與主流媒體合作，設立法制宣傳的專業欄目和頻道，利用人大自身的資源優勢，談法、講法、宣法，也可以采取以案說法，或者在線咨詢等方式，使人大的法制宣傳工作直接面對百姓和社會。

參考文獻：

[1]第六屆全國人民代表大會第十三次會議：《關于在公民中基本普及法律常識的決議》，1985年11月22日。

[2]中共中央、國務院轉發：《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規劃（2011～2015年）》，2011年。

[3]中共中央、國務院轉發：《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016～2020 年）》，2016年。

[4]第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議：《全國人民代表大會常務委員會關于進一步加強法制宣傳教育的決議》，2011年4月22日。

[5]第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議：《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》（第三次修正），2015年8月29日。

（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院副教授、復旦大學選舉與人大制度研究中心副主任）endprint