地方性法規的可行性取向

汪振江

可行性是地方性法規的終極追求目標和最高價值判斷。一部地方性法規是否落地有聲、行之有效，即是否有質量，可行性是其諸多評判標準中最為重要的標準。怎樣才能做到地方性法規的可行性，或如何實現地方性法規的可行性呢？本文就以《甘肅省農村生活垃圾治理條例》的制定為例加以破解。

一、地方性法規要有必要立才立

必要性也即目的意義是地方性法規可行性的前提，是制定地方性法規的現實依據和價值定位。法規不是解決一切社會問題的鑰匙，但它必須是能解決問題的，即解決社會某一個領域或某一個方面乃至某一個面或點的問題，是在突出問題上“砍一刀”，而且是通過立法才能解決的問題，必須立才立，而不是可立可不立的。是否立法、立什么樣的法，這是地方性法規首先要考慮和解決的問題。

農村生活垃圾治理，實現村容整潔，是建設社會主義新農村的必然要求和全面建成小康社會的基本目標。2004年，黨中央、國務院作出建設社會主義新農村的重大決策，提出“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”建設社會主義新農村的要求。2014年，國務院出臺《關于改善農村人居環境的指導意見》，提出到2020年，全國農村居民住房、飲水和出行等基本條件明顯改善，人居環境基本實現干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊。貫徹中央決策部署，近些年甘肅農村的人居環境確實有了較大改善，但與此同時，伴隨著農村經濟社會的發展，農民生活水平的提高，農村生活垃圾也呈現出數量增多、成分增加的趨勢，影響和制約農村生活垃圾治理的一些深層矛盾和問題尚未得到有效解決，環境被污染的狀況尚未從根本上得以遏制。從調研情況看，甘肅在農村生活垃圾治理中還程度不同存在著基礎設施落后、職責劃分不清、經費投入不足、管理機制不夠健全、群眾發動不夠深入、行政治理成本過高等困難和問題。制定一部地方性法規，對農村生活垃圾的收集、轉運、處理諸個環節與其治理的執法主體、保潔隊伍等諸方責任予以規范，以法治的理念和手段治理農村生活垃圾，對于改善人居環境、保護勞動生產力、統籌城鄉發展、全面落實“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局、忠實踐行五大發展理念、如期實現全面建成小康社會，既有重大的現實意義，也有深遠的歷史意義。

由此看出，甘肅省人大在制定《甘肅省農村生活垃圾治理條例》時，一方面，地方性法規在其調整的領域存在法律空白，沒有上位法可供遵循，是創制立法 ；一方面，客觀上又急需這樣一部地方性法規以規范農村生活垃圾治理活動，解決其中矛盾糾葛和問題，是現實需要。同時，將全省各地多年來治理農村生活垃圾的好做法、好經驗上升為制度規定，勢在必行。

二、地方性法規的總體思路要合適

只有總體思路合適，架構合理，法理和邏輯清晰，地方性法規所要調整的對象才能各得其所、相得益彰，撐起立法目的這座“大廈”。

甘肅省人大在制定《甘肅省農村生活垃圾治理條例》時，緊扣農村生活垃圾治理這一問題導向，從影響和制約農村生活垃圾治理活動的相互關系和主要矛盾入手，設置“總則，規劃編制與設施建設，清掃、分類與投放，收集、運輸與處理，保障措施，監督管理，法律責任”等章節，較好解決了其中的責任、權利、義務關系，其總體思路是合適的。首先，充分考慮了差異性。甘肅地形復雜，民族眾多，風俗殊異。既有千里走廊、也有雪域高原，既有丘陵溝壑、也有水鄉川壩，既有漢族農耕區、也有少數民族畜牧區等諸多情況，在制定《甘肅省農村生活垃圾治理條例》時，重視尊重差異，留有余地，差別規范，照顧各方。其次，十分注意了銜接性。《甘肅省農村生活垃圾治理條例》的規范內容與中央及其部委的相關政策措施相銜接，與兄弟省市和省內的成功做法及經驗相銜接，與統籌城鄉發展和城鎮化建設相銜接，與可能將要制定的生產垃圾等其他垃圾治理法律政策相銜接，與移風易俗和文明創建活動相銜接，增強了條例的生命力和可行性。再次，切實體現了群眾性。一些條款的設置，在著力培植、引領和激勵、啟發群眾的主人翁意識上作出具體規定，以期發揮群眾在農村生活垃圾治理中的主體作用，養成群眾籌資籌物、投工投勞、自覺自愿聯手共建美好家園的良好風尚。最后，自覺秉持了前瞻性。關注前沿科學，預見未來發展。無論是生活垃圾治理的主要流程，基礎設施建設，經費籌措的主要方面，還是生活垃圾治理的主要層級、調整對象，都能本著立足長遠、降低成本、避免二次污染、實現循環利用的理念，注意吸收科學技術發展的最新成果，提高生活垃圾治理的科學化、資源化水平。

三、地方性法規的調整對象要準確

《甘肅省農村生活垃圾治理條例》著眼于對農村生活垃圾及相關領域的調整，準確劃界，切中實際，條例的作用對象與效用自不待言。

從對農村生活垃圾概念的界定看，將農村生活垃圾界定在影響人居環境最直接、最經常的生活垃圾范疇之內，也即認定為“鄉鎮、村莊規劃區內的單位和個人在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物”。并將外延規定為四個方面或細化為四類：即可回收垃圾，指宜回收、可資源化利用的垃圾，包括廢紙、廢塑料、廢玻璃、廢舊紡織物、廢金屬和廢棄電器電子產品等；易腐垃圾，指容易腐爛的垃圾，包括餐廚垃圾、廢棄蔬菜、腐爛瓜果、落葉、糞便等；有害垃圾，指納入《國家危險廢物名錄》，對人體健康、自然環境可能造成危害的垃圾，包括廢電池、廢熒光燈管、廢溫度計、廢血壓計、廢藥品及其包裝物等；其他垃圾，指前三項以外的生活垃圾。從影響和制約農村生活垃圾治理的環節和因素看，《甘肅省農村生活垃圾治理條例》重點對垃圾收運處理體系、垃圾處理設施建設和規劃編制、財政預算、經費保障等作出了具體規定。特別是對政府、集體、企業、農戶等主體的權利和義務，相互間的管理關系，農村生活垃圾基礎設施建設投入、日常清掃運輸成本分擔、垃圾處理等作出了明確規范。

四、地方性法規的法律責任、權利與義務要統一

一部地方性法規是否具有可行性關鍵是要看其中的法律責任、權利與義務是否是統一的，即是否是相互配套、相互對應、相互關聯的。endprint

《甘肅省農村生活垃圾治理條例》明確規定，堅持政府主導、群眾參與、屬地管理、綜合利用、統籌推進的治理原則。明確規定，縣級以上人民政府應當將農村生活垃圾治理納入國民經濟和社會發展規劃，確定農村生活垃圾治理目標，統籌設施規劃布局，制定促進農村生活垃圾減量化、資源化、無害化的政策措施。明確規定，縣級人民政府應當是農村生活垃圾治理的責任主體；鄉鎮人民政府應當具體負責本轄區內農村生活垃圾的日常管理和監督工作；村民委員會應當協助鄉鎮人民政府和相關部門開展農村生活垃圾的清掃、分類、投放等工作，通過制定村規民約、簽訂責任書等方式，督促村莊內的單位和個人做好村莊保潔工作。應當規定，鄉鎮人民政府、村民委員會應當建立村莊保潔制度。明確規定，住房和城鄉建設部門應當是農村生活垃圾治理的主管部門，負責農村生活垃圾治理的綜合協調、督促指導和監督評價工作；環境保護部門應當負責農村環境綜合整治；發展和改革等部門應當按照各自職責做好農村生活垃圾的治理工作。同時，專列“法律責任”一章，對未履行法規責任和義務者作出懲戒性的明確規定。

《甘肅省農村生活垃圾治理條例》的責任、權利與義務劃分清晰，內在關系協調，較好保證了法規的可行性。

五、地方性法規的保障措施要有力

保障措施是一部地方性法規可行管用的前提。為使《甘肅省農村生活垃圾治理條例》落到實處，切實可行，法規用較多章節和條款設置了保障性措施。如在基礎設施建設方面規定，市（州）、縣（區）人民政府應當負責本行政區域內農村生活垃圾收集、運輸、處理設施（設備）和場所的建設及農村生活垃圾處理場所選址的確定，并對設施建設的布局和標準作出具體規范。鄉鎮人民政府應當負責本轄區內農村生活垃圾轉運站、收集點的建設。如原則上每個縣（區）應當建立1個垃圾處理場，每個鄉鎮應當建立1個垃圾轉運站，每個行政村應當建立1個垃圾收集點，每個農戶應當配備1套生活垃圾分裝桶。經費保障方面規定，縣級以上人民政府應當將農村生活垃圾治理經費納入財政預算，并明確其經費來源及標準、使用方向及效益；應當建立以政府公共財政主導、村民委員會和村民自籌、受益主體付費、社會資金支持的農村生活垃圾治理多元支撐的資金投入保障機制，引導市場化、社會化籌資，鼓勵社會、個人捐資、出資；村民委員會可以按照誰產生、誰負責、誰付費的原則，向產生農村生活垃圾的單位、農村居民或者經營管理者收取環境衛生保潔費，專門用于公共區域垃圾的清掃、收集等；可以通過村民自治一事一議的方式或者由村民（代表）大會、村民小組會議討論決定，向農戶或農民收取環境衛生保潔費的標準和方式。設施用地方面規定，縣級人民政府應當將農村生活垃圾治理設施的建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃以及城鄉規劃年度實施計劃；農村生活垃圾處理設施建設規劃用地，未經法定程序，不得改變用途；任何單位和個人不得侵占、損壞、擅自拆除、遷移、停用農村生活垃圾收集、轉運、處理設施（設備）、場所，或者改變其用途。

六、地方性法規的規范內容要具體

《甘肅省農村生活垃圾治理條例》的制定，把可行性放在首位，秉持少而精、要管用的原則，在條款設置上，能細化的盡可能細化，能簡潔的盡可能簡潔，能明確的盡可能明確，注意克服羅列原則性、宣示性、倡導性的條款，較好體現了立法意圖。

保潔員是農村生活垃圾治理的重要力量。如在保潔員的聘用及其數量、職責、薪酬等方面，《甘肅省農村生活垃圾治理條例》均一一作出了明確規范。明確規定，村民委員會應當根據作業半徑、勞動強度等合理配置保潔員，負責村內垃圾收集、公共環境保潔等工作；每個行政村應當至少配備一名保潔員。保潔員應當由村民委員會或者村民小組聘用，并按照約定獲取勞動報酬。明確規定，常住人口100人以下的行政村或自然村聘用1至2名保潔員，常住人口100人以上500人以下的行政村或自然村聘用2至5名保潔員。明確規定，保潔員應當擔負公共區域和公共建筑的清掃保潔，垃圾收集、分類、回收和清運，保潔設施、設備的日常維護，環境衛生和保潔知識的宣傳教育，制止、舉報影響村莊環境衛生的不法行為等。并規定建立日常考核制度，對保潔員履職情況進行考核。

生活垃圾的處理是農村生活垃圾治理體系中的關鍵環節。處理方式得當，農村生活垃圾就能得到有效治理，否則，就會釀成新的污染和埋下環境污染的禍根。《甘肅省農村生活垃圾治理條例》對此也作出了比較具體的規范。明確規定，城鄉結合部或者列入小城鎮規劃建設村莊的生活垃圾，應當納入城市垃圾分類、收集、運輸、處理系統；人口密集、交通便利村莊的生活垃圾，應當運輸到指定的垃圾處理場所或者轉運站集中處理；偏遠地區或者人口分散村莊的生活垃圾，應當采取無害化方式就近就地處理，不能就近就地處理的，應當運輸到指定的垃圾處理場所或者轉運站集中處理。明確規定，對可回收垃圾應當交由再生資源回收企業或者個人回收，易腐垃圾應當就近就地堆肥，發展生物質能源或者集中進行無害化焚燒；有害垃圾應當送交取得危險廢物處理許可證的單位專門處理；其他垃圾應當采取無害化焚燒、就地深埋等方式處理；廢棄大件家具、工具等，應當預約再生資源回收企業或者個人上門回收等。

七、地方性法規的監督管理要到位

監督管理是地方性法規的重要組成部分，是地方性法規得以實施的必要條件，是地方性法規權威性、強制性的基本體現。

《甘肅省農村生活垃圾治理條例》從政府監督、社會監督、村民監督三個方面對監督管理作了比較具體的規范。規定，各級人民政府應當建立健全考核督查機制，將農村生活垃圾治理工作納入政府和部門年度環境保護目標責任制進行考核，并作為文明鄉鎮、美麗鄉村等考核評選的重要內容。規定，鄉鎮人民政府應當建立農村生活垃圾治理日常巡查機制，發現問題及時處理，督促有關單位和個人依法履行環境衛生保潔義務。規定，縣級人民政府及其相關部門和鄉鎮人民政府應當建立農村生活垃圾治理社會監督機制，公開監督舉報電話、網站等。規定，任何單位和個人都有權對農村生活垃圾設施建設、維護以及垃圾投放、收集、運輸、處理中存在的違法違規行為和不道德行為進行舉報。監督管理單位接到舉報后，應當及時調查處理。舉報屬實的，應當依法查處，并通報查處結果。

（作者系甘肅省人大常委會農業與農村工作委員會副主任）endprint