設區的市人大常委會如何搞好地方立法工作

趙世和

作為設區的市的人大常委會來說，既要堅持依法立法、科學立法、民主立法及不抵觸、有特色、可操作、不重復等立法原則，又要加快建立并不斷完善黨委領導、人大主導、政府及各方面共同參與的立法機制，還要堅持問題導向立法，努力提高地方立法的針對性、有效性和可執行性。

黨的十八屆三中、四中、五中全會圍繞堅持和完善人民代表大會制度，提出了許多目標任務和改革舉措，為新時期人大各項工作發展進一步確立了原則、指明了方向、提供了遵循。就地方立法工作而言，必將面臨立法任務越來越重、立法要求越來越高、立法難度越來越大、立法節奏越來越快的一系列新挑戰。作為設區的市的人大常委會來說，既要堅持依法立法、科學立法、民主立法及不抵觸、有特色、可操作、不重復等立法原則，又要加快建立并不斷完善黨委領導、人大主導、政府及各方面共同參與的立法機制，還要堅持問題導向立法，努力提高地方立法的針對性、有效性和可執行性。下面，談一下本人對做好當前地方立法工作的一些思考。

一、端正立法理念

立法就是定規則。作為地方立法人，不懂法肯定立不了法，但光懂法也不一定能立好法。務必深入學習研究立法法，準確領會立法法賦予設區的市三個方面地方立法權的重大意義，牢固樹立符合立法法要求的正確立法理念。

一要樹立依法立法理念。設區的市的人大及其常委會行使地方立法權，必須嚴格依照立法法規定的權限和程序，準確理解和把握地方立法的權力邊界。也就是說，地方立法要體現合法性要求。應當切實遵循不抵觸原則，不違背憲法原則和精神，不違背上位法的規定，自覺維護社會主義法制的統一和尊嚴。由于地方立法主要涉及行政管理領域，所以除了遵循立法法外，還必須受到行政處罰法、行政許可法、行政強制法的規制。比如，行政處罰法規定，地方性法規不得設定限制人身自由、吊銷企業營業執照兩類行政處罰行為，不得設定新的行政處罰種類，法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定；行政強制法規定，地方性法規只能設定查封、扣押兩項行政強制措施，不得設定其他行政強制措施以及行政強制執行，法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，地方性法規不得作出擴大規定，法律中未設定行政強制措施的，地方性法規不得設定行政強制措施，等等。這些規定，都是地方立法的“天花板”，不得觸碰?，F在，擺在我們面前的一項刻不容緩的任務，就是抓緊制定出臺一部真正能夠“接地氣”且可執行性和可操作性都比較強的《地方立法條例》，為規范地方立法活動進行制度設計、提供規則遵循。

二要樹立科學立法理念。通過完善地方立法機制，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任，著力提高地方立法質量。設定權力既要合法也要合理，采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定行政強制。也就是說，地方立法要體現科學性要求。必須從本地實際出發，遵循改革發展客觀規律和法治建設內在規律，科學合理地安排好各項制度，真正發揮地方立法的引領性、全局性作用。應當始終堅持問題導向，緊緊抓住提高立法質量這個關鍵不放松。一定要體現地方需求、突出地方特色，科學確定立法項目、設定法規內容。必須統籌立法的前瞻性和實踐性，不斷推進立法的精細化，把重點放在關鍵條款的設計上，堅持能具體盡量具體，能明確盡量明確，確保立出來的法站得住、行得通、真管用。

三要樹立民主立法理念。立法法第五條規定，立法應當體現人民的意志。保護權利既是憲法原則，也是立法權、行政權的正當性來源，行使立法權、實施行政權的出發點也在于此。也就是說，地方立法要體現人民性要求。對老百姓而言，法無禁止皆可為；對行政機關而言，法無授權不可為。在“可為”與“不可為”之間，連接點是立法，主要是行政立法，尤其是行政處罰法、行政許可法、行政強制法，為行政“授權”立規矩，為地方立法畫圈圈，從源頭上保護公民的合法權益，防止行政處罰、行政許可、行政強制過多過亂給社會帶來過度負擔，導致法多擾民。所以，地方立法應當緊緊圍繞經濟社會發展的難點、黨委決策的重點、人民群眾關心的熱點來進行，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來；重視處理好公權力與私權利的關系，處理好不同社會群體的利益訴求，切實保障人民的合法權益，讓人民享受到地方立法帶來的制度保障與法治保障。

總之，只有樹立正確的立法理念，才能研究清楚要立什么法和能立什么法的問題，也才能在本地特色上下工夫、在有效管用上做文章。尤其在地方立法工作一開始，應當堅持蹄疾而步穩，盡量選擇各方面關注度相對較高且相對比較簡單一些的立法項目，并以此為突破口，鍛煉隊伍，積累經驗，確保質量，防止發生立法沖動而搞立法“大躍進”。

二、健全立法機制

目前，在地方立法中亟需建立黨委領導、人大主導、各方參與的統籌協調、各司其職、各盡其力、分工合作的工作機制。

一要堅持黨委領導。黨的領導是發揮人大主導作用的根本保證，人大主導是落實黨對立法工作領導的重要途徑。設區的市的人大及其常委會必須堅持和健全立法工作向黨委請示報告制度，不斷增強堅持黨的領導的思想自覺和行動自覺。地方立法中的重大事項和重要情況，應當由人大常委會黨組及時向黨委請示報告。人大常委會黨組應當認真履行政治領導責任，立法工作中的重大問題都應經黨組討論并向黨委請示報告，依法啟動立法程序。

二要突出人大主導。說到底，就是要切實發揮人大及其常委會作為地方國家權力機關的作用，行使好憲法法律賦予的立法職權。在立法工作的全過程中，必須同時在兩個方面發力：一是注意發揮好人大代表和常委會組成人員來自各行各業、了解實際情況、反映群眾意愿、回應人民呼聲的身份優勢；二是充分發揮法制委員會的統一審議作用、法工委的立法工作參謀助手和服務保障作用、其他有關專門委員會和常委會工作機構的專業優勢，共同做好立法工作。具體來說，需要把握好以下幾個關鍵環節的主導。endprint

首先是主導立項環節。主要解決立什么法、什么時候立的問題。通過編制任期立法規劃、擬訂年度立法計劃，并進行公布和督促落實，加強對地方立法工作的統籌安排。還要對各方面提出的立法項目進行通盤考慮、總體設計、全面論證、科學選擇，防止部門利益和個別群體利益影響地方立法。

其次是主導起草環節。主要解決對立法進度、指導思想、主要內容的總體把握問題。政府有關部門根據各自具體情況和實際需要，通過法制機構提出立法項目建議、擬定法規草案文本，既是分內職責，也是通行做法。因為設區的市的三個方面的立法權限，都是政府行政管理方面的事項。根據立法法第五十四條的規定，提出法規案應當同時提出法規草案文本。與此同時，人大有關專門委員會和常委會有關工作機構應當積極主動介入，把握起草的進展和動態，了解各方訴求和分歧所在，督促指導政府有關部門抓緊起草工作，確保按計劃提請審議。對于專業性較強的法規案，可以委托有關專業單位研究起草。

再次是主導審議環節。主要解決法規草案主要規定什么內容、規定到什么程度的問題。應當抓住每一部法規草案的關鍵條款深入進行審議，重點解決重要制度設計的難點問題。對于審議中爭議較大但實踐中又迫切需要的法規案，應當充分聽取各方意見，研究清楚了的及時果斷作出決策，避免久議不決。對于審議中遇到的重點難點問題，必須把握癥結所在，主動與政府方面溝通，共同研究解決；難以協調解決的，及時通過常委會黨組請示黨委決策。對于擬提請表決的重要法規案，如果出現常委會組成人員在認識上仍存在一些分歧的情況，就需要在審議過程中充分做好解釋說明工作，爭取達成廣泛共識，以保證法規案順利表決通過。

三要重視政府作用。我國憲法規定，各級政府是同級人大的執行機關。政府在提出法規草案、保障法規實施方面擔負著重要職責。在立法實踐中，從中央到地方大量的法規草案都是由政府組織起草并提請審議的，這是政府依法行使提案權的體現，也是符合我國實際的。張德江委員長曾經明確指出，強調發揮人大的主導作用，并不是忽視政府在立法工作中的重要作用，不是撇開政府由人大唱“獨角戲”。在發揮人大主導作用的同時，必須充分發揮好政府方面了解情況、熟悉業務、富有經驗的優勢和作用，推動政府做好有關立法工作。應當逐步規范政府向人大提出立法項目建議和法規議案的程序，推動政府加強法規起草工作的整體統籌，建立健全靈活暢通的溝通協調機制。不斷增強立法規劃計劃的剛性，督促指導政府按照立法規劃計劃及任務分工及時組織起草法規草案、按時提請審議，并把好法規草案有關制度設計的第一關，從源頭上防止部門利益法制化或地方保護主義傾向。

四要組織各方參與。地方立法必須充分集中民智、反映民情、體現民意。社會各方對立法工作的積極參與是人大發揮主導作用的力量源泉。人大及其常委會應當善于組織協調、統籌安排，最大限度凝聚社會共識，為地方立法奠定最廣泛的社會基礎。應當采取多樣化的手段和舉措，有針對性地調動起社會各方參與立法活動的積極性，引導社會各方有序表達立法訴求。逐步健全立法論證、聽證、評估機制，完善有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整的咨詢協商機制。不斷拓寬公民有序參與立法的途徑，健全法規草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。加快完善法規草案調研制度，深入基層、深入群眾開展調研，通過多種形式，廣泛聽取社會各方特別是基層群眾的意見。

三、提升立法能力

針對當前人大方面立法工作機構組建時間不長，立法人才缺乏、立法工作經驗不足，政府方面相關準備相對滯后、立法積極性有待調動等現狀，必須統籌抓好人大和政府兩個方面的立法能力建設。

作為人大方面，應當切實加強法工委立法能力建設，做到軟件、硬件同時抓，積極改善工作裝備，盡力滿足基本條件，不斷提升工作效率；立足崗位培訓，堅持學用結合，著力提高人員素質。應當注重給法制委配備較高比例的專業人員，努力提高統一審議法規案的質量和水平。同時，重視搞好人大代表、常委會組成人員的立法知識培訓，同步提高立法能力。

作為政府方面，應當統籌考慮、同步抓好法制機構與住建、環保、文化旅游、國土資源、規劃等各有關部門的法制力量建設，綜合研究、系統解決本行政區域法治人才的培養與儲備。

習近平總書記指出，我國專門的法治隊伍包括在人大和政府從事立法工作的人員、在行政機關從事執法工作的人員、在司法機關從事司法工作的人員，全面推進依法治國，首先要把這幾支隊伍建設好。立法是為國家定規矩、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質，具備遵循規律、發揚民主、加強協調、凝聚共識的能力。作為每一名地方立法人來說，應當自覺傳承甘居幕后、甘為人梯、甘于奉獻的立法人精神，以高度的政治責任感、歷史使命感和職業自豪感，積極主動地做好地方立法工作。

對人大立法人的要求，與其他法治工作者相比，則既有共性也有個性——應當比從事法學研究的專家學者更接近于法治實際，比執法工作者、司法工作者更接近于法治理論；既應當是法律通才，又應當具備法律專長。目前比較現實的選擇，應當是立足現有條件，加強能力建設，搞好崗位配置，發揮現有優勢，挖掘隊伍潛力。

政府及其有關部門尤其應當明確各自在地方立法工作中的重要職責和光榮使命。根據立法法的有關規定，在黨委的統一領導下，由人大常委會通過編制任期立法規劃、擬定年度立法計劃，主導并統籌協調本地立法工作。但是立法規劃、計劃的編制是以政府方面的立法需求為前提和基礎的，政府無立法需求，人大則無立法必要。所以，《天水立法條例》第七條規定：“市人民政府應當在每屆任期開始后的兩個月內，根據本市行政執法的具體情況和依法行政的實際需要，向市人民代表大會常務委員會提出任期立法規劃項目建議，并在每年9月底前，向常務委員會提出下一年度的立法計劃項目建議。”同時，根據立法法第五十四條、《甘肅省擬定法規草案和制定規章程序規定》第十二條之規定，并參照全國人大法律委員會對立法法有關條文的解釋，地方性法規草案的起草一般采取“誰需求、誰建議，誰提出、誰起草”的方式，故由市政府提出的法規案，應當由市政府組織其有關部門起草。這就好比相當一部分的政府文件是由有關的政府部門起草代擬稿一樣。對此，《天水立法條例》第九條作了相應規定。對于政府有關部門來說，這既是分內職責、責無旁貸，也是工作慣例、義不容辭。政府有關部門應當準確把握各自在地方立法工作中的角色定位，積極主動地提出立法項目建議，并認真審慎地做好法規草案的調研、論證、起草工作。政府法制機構應當重視做好法規案立項、起草、提出等環節的統籌協調、督促指導、審查把關等工作，為市政府依法行使地方性法規提案權扮演好參謀助手角色。

總之，地方立法是一項政治性、專業性、理論性、實踐性都很強的復雜而又艱巨的工作。隨著中國特色社會主義法律體系已經形成和不斷完善，我國政治、經濟、社會生活的主要方面基本做到了有法可依，作為法律體系主體的法律和行政法規逐漸趨于完備，不少領域的法律法規已經相當具體，條文也不斷臻于精細，而且《立法法》第七十二條第二款也明確規定：“設區的市……可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規……。”這就意味著留給我們這一級市進行先行先試的“先行性立法”的空間和規范地方事務的“自主性立法”的余地已經相當有限。相應地，貫徹落實相關上位法，搞好地方配套立法，使國家法律、行政法規在本行政區域得以進一步延伸和完善，則顯得更加必要。因此，大力開展以貫徹上位法為主的“實施性立法”，將成為當前和今后一個時期地方立法的主要任務。同時，法律法規的穩定性與社會生活的變動性之間產生的矛盾運動，表現出法律法規的相對滯后性，必然又提出對部分現行法律法規進行適時修改的客觀要求，市人大常委會應當及時通過省人大常委會向全國人大常委會和國務院提出修法建議。對此，地方人大常委會不但要有科學的判斷，而且要做好積極應對。一方面，應當自覺適應新情況、新變化，密切關注國家和省級層面的立法、修法動態，及時開展“實施性立法”“配套性立法”和規范性文件清理，以保障國家法律和行政法規在本行政區域得到有效實施；另一方面，應當牢牢把握主動權，緊緊盯住本行政區域內城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護中需要立法解決的突出問題，適時啟動地方立法程序，注重搞好對相關法律和行政法規的“拾遺補缺”，并積極做好自主性、先行性方面的創制性立法。只有這樣，設區的市的立法工作才能有效回應現實需求和公眾關切，進而為經濟社會可持續發展提供可靠的法制保障。

（作者系甘肅省天水市人大法制委員會主任委員）endprint