地方人大常委會組成人員履職檔案制度研究

方兆淼+++段志剛+++滕善洋

建立地方人大常委會組成人員履職檔案制度是近年來地方人大工作機制創新的重要課題，從全國一些地方的初步實踐來看，科學的制度設計只是為改革提供了路徑和措施，制度的實施及其作用的發揮還需要相關外部條件給予保障。

人大常委會組成人員履職檔案是人大常委會組成人員在履職過程中形成的有保存與利用價值的各種文字、圖片、音頻、視頻等不同形式的真實記錄。建立地方人大常委會組成人員履職檔案制度，是探索如何充分發揮組成人員主體作用、激勵組成人員履職、加強對組成人員監督、不斷推動地方人大常委會工作創新發展的有效途徑之一。雖然有的地方人大常委會進行過一些有益探索，但在思想認識以及檔案形式、內容、投入和成果應用等方面存在許多共性問題，需要切實研究解決。

一、建立地方人大常委會組成人員履職檔案制度的現實意義

（一）履職檔案將在促進地方經濟社會發展方面發揮獨特作用

地方人大常委會組成人員的履職檔案，凝聚著每一位組成人員的智慧和汗水。在人大及其常委會會議上的審議意見及提出的議案、建議，以及在參加執法檢查、代表視察、調查研究等活動中提出的意見、建議等，看上去只是幾句話的觀點或是幾頁紙的文字，其背后卻凝結著組成人員聽取民意、吸納民智、深度思考、總結提煉所付出的辛勤勞動，反映出各行各業的基本情況和突出問題，代表著廣大人民群眾的利益訴求，為各級黨委和“一府兩院”科學決策、依法行政、公正司法提供了重要的參考依據。無數事實證明，那些有見解、有獨創性并切實可行的意見建議，對于事業的巨大推動作用是不可低估的。雖然常委會組成人員的很多意見、建議沒有立即形成決策或是法規，但這并不代表這些意見建議沒有價值，而是要結合各地區、各部門發展目標、發展條件、發展階段具體適用。履職檔案制度的建立，將能夠分門別類地把這些意見建議集中起來，整理成“數據庫”，并隨著履職檔案的公開應用，這些意見建議將打破地域界限，越來越多地被各級各部門查閱、參考、采用，發揮出智力資源的最大價值，而不再是“一次性產品”。

（二）建立履職檔案制度將催生常委會組成人員履職新動力

人大常委會組成人員是人大常委會的主體，其履職意識、履職能力、履職行為和履職成效等，反映出人大常委會的工作水平和質量，影響著國家權力機關職權的有效行使，關系到人民代表大會制度的完善和發展。然而，過去很長一段時期，常委會組成人員履職情況如何，沒有一家權威機構能夠完全說得清楚。有人戲言，“干多了不是功，干少了不是過，什么不干也沒人說錯”。這種現象早已一去不復返了，在陽光透明的政治環境中，常委會組成人員作為“代表中的代表”，追求的不僅是一種“存在感”，更有一種“價值感”，隨著履職檔案制度的建立，這種胸懷全局、厲行法治、為民代言的“價值感”將愈發強烈。此外，履職檔案的評價與公開，將把每一位組成人員的履職“成績單”擺到臺面上“曬一曬”，互相之間就會有比較、有量化、有出入，以此作為評先評優的依據，以及換屆時是否提名連任的重要條件，對常委會組成人員任期內的履職自然會產生約束和壓力，也必將催生出積極向上、奮發有為的履職動力。

（三）建立履職檔案制度有利于促進兼職人大常委會主任認真履行法定職責

地方人大常委會主任除行使法律規定的常委會組成人員職權外，還負責召集主任會議、常委會會議，領導常委會全面工作，身份特殊、職責重要。市、縣人大換屆以來，常委會主任多由同級黨委書記兼任，這對于加強黨對人大工作的領導，確保黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，提升人大政治權威，維護社會大局和諧穩定等發揮了極其重要的作用。但在黨委書記兼任人大常委會主任的體制下，人大工作中的重要事務處理、會議召開甚至程序性的大事小情都要請示黨委書記，都要請黨委書記出面主持或參加。而黨委書記領導一個地方的全面工作，要管大事、作決策，有時難以抽身去兼顧人大的工作。如此一來，人大工作效率、效果就會打上折扣，嚴重的還會影響人大的正常工作。履職檔案制度的建立，對地方人大常委會組成人員履職提出了更高標準，也要求地方黨委書記拿出更多的時間、精力、注意力，參與人大工作，行使好人大常委會主任職責，避免角色失職、工作缺位。

（四）履職檔案將為加強對常委會組成人員的監督提供重要依據

全國各地先后出臺的人大常委會組成人員守則或履職規定等，對組成人員出席會議、參加活動、審議發言、接受監督等提出了明確要求，代表法、關于加強縣鄉人大工作和建議的若干意見和各省、市、縣黨委、人大常委會出臺的系列關于加強人大工作和建設的文件、制度，對人大代表依法履職也作出了更加細化、量化的規定。然而，落實這些政策法律規定，如果沒有履職檔案作為支撐，對常委會組成人員的考核、評價就不會那么全面、客觀、準確。過去由于履職檔案制度的缺失，常委會組成人員“干好干壞一個樣、干多干少一個樣”，少數組成人員沒有優先執行人大職務，參加常委會會議和活動不積極，聯系代表和群眾不緊密，提出議案或建議不深入等，“掛名不履職”，這既影響地方人大常委會作用的發揮，也對絕大多數履職盡責的組成人員是一種不公。建立履職檔案制度，就是要增強常委會組成人員的使命感、責任感，監督其更好地行使權利、履行義務，并以檔案信息為基礎，推動建立組成人員退出機制，對評定為不稱職的組成人員，可以進行約談、勸其辭職或依法予以罷免，徹底改變那種不管履職是否到位，只要不犯大錯誤，就能混到屆滿的弊病。

（五）履職檔案將成為見證人民代表大會制度發展的珍貴史料

檔案是可以查考的歷史，是借以總結提高、創新發展的寶貴資源。地方人大常委會組成人員一項項履職清單、工作中的點點滴滴，將記錄地方人大及其常委會圍繞中心、服務大局、關注民生的鏗鏘足跡，折射出中國民主政治的巨大進步。當前，常委會組成人員履職、地方人大工作尤其是縣鄉人大工作還面臨不少問題，各方面意見和建議也不少，如果對履職檔案進行系統研究、開發利用，在總結實踐經驗的基礎上，堅持問題導向，聚焦突出問題，謀劃改進完善之策，將切實推動人民代表大會制度理論創新和實踐創新。endprint

二、地方人大常委會組成人員履職檔案制度的結構設計

（一）履職檔案收集的主要內容

1.學習培訓情況。包括參加各級人大常委會及其專門（工作）委員會組織的履職學習、專題培訓、專題講座等情況。

2.參加法定會議情況。包括出席本級人民代表大會會議、人大常委會會議，出席或列席主任會議、專門（工作）委員會會議，列席上級人民代表大會會議、人大常委會會議等情況。

3.參加調查、視察、檢查、詢問、考察等情況。包括參加人大常委會組織的調查研究、特定問題調查、代表視察、專項視察、執法檢查、專題詢問、外出考察等，以及專門（工作）委員會組織的調查研究、專項視察、外出考察等活動情況。

4.審議發言情況。包括在人大及其常委會、專門（工作）委員會召開的法定會議、專題會議上的審議發言情況。

5.提出議案和建議等情況。包括領銜提出議案、建議、批評和意見，聯名提出質詢案、組成特定問題調查委員會、撤職案、罷免案等情況。

6.聯系代表和群眾的情況。包括通過走訪、座談、接待來訪、參加代表小組活動、登錄履職服務網絡平臺等形式主動聯系人大代表和人民群眾，聽取意見和建議，推動代表和群眾關注的熱點、難點問題的解決，以及向原選舉單位或原選區選民述職、自覺接受監督等情況。

7.參加社會活動情況。包括受邀擔任人民陪審員、特約檢察員、政風督查員等，以及參與工作座談、評議測評、聽證論證、電視問政、監督檢查、慈善救助等社會活動的情況。

8.履職獎懲情況。包括以常委會組成人員或人大代表身份獲得的各類表彰和獎勵，在各級報刊、網站發表的關于人大工作和建設方面的理論研究文章、調研報告、新聞宣傳作品，以及違紀違法受到的處理、處分等情況。

（二）建立履職檔案的職責劃分

建立地方人大常委會組成人員履職檔案，實行“一人一檔”，涉及面廣、工作量大，綜合性、專業性、服務性較強，需要統籌人大系統工作力量，分工協作，密切配合，方能達到預期效果。

牽頭機構：人事任免工作委員會（主要考慮地方人大常委會組成人員選舉產生、監督管理、辭職罷免的職能主要在人事任免機構），沒有設立人事任免工作委員會的，可由代表工作委員會牽頭。主要負責建檔工作的組織協調和綜合服務，包括制作和發放《地方人大常委會組成人員履職檔案登記表》；綜合收集、實時更新每一位組成人員的履職情況；統計匯總履職情況，形成履職情況分析報告，提請主任會議審議；組織開展履職檔案等次評定和結果運用；協調有關方面履行建檔職責等。

各專（工）委、室：辦公室、研究室、專門（工作）委員會負責具體填寫《地方人大常委會組成人員履職檔案登記表》，收集履職檔案資料，按時移交人事任免工作委員會。其中：辦公室負責收集、登記學習培訓情況，參加“三會”情況，以常委會組成人員或人大代表身份獲得的各類表彰和獎勵，以及違紀違法受到的處理、處分等情況；研究室負責收集、登記在“三會”上的審議發言情況，發表理論研究文章、調研報告、新聞宣傳作品情況；代表工作委員會負責收集、登記領銜提出議案、建議、批評和意見等情況，聯系代表和群眾的情況，參加社會活動情況；各專門（工作）委員會負責收集、登記參加專門（工作）委員會會議及審議發言情況，參加專門（工作）委員會組織或協助常委會開展的調查、視察、檢查、詢問、考察、培訓等及其發言情況。

下級人大常委會或人大主席團：負責協助收集、登記、移交上級人大常委會組成人員在其行政區域內聯系代表和群眾，參加代表小組活動，參加社會活動等情況。

地方人大常委會組成人員：負責審校本人的履職檔案登記表及檔案資料并簽字，對錯登、漏登的內容可以提出補充、修改意見，并提供可靠依據，經調查屬實的應予以更正。

為了全面、及時、精準地記錄地方人大常委會組成人員履職情況，在建檔過程中要注意把握“三性”。

一是及時性。履職檔案登記要與組成人員履職過程無縫對接，組成人員履職工作推進到哪里，檔案登記就要開展到哪里。每一項履職活動結束后，都要及時收集、整理、登記檔案資料，可以每半年移交、匯總一次檔案資料，并錄入電子檔案信息。

二是規范性。要依法、科學設置檔案登記項目，避免出現分類不科學、不準確，互相重疊或交叉，甚至出現違反代表法、地方組織法、監督法等法律法規的情況。檔案內容應由各相關機構填寫，一般不交由組成人員本人填寫，確保檔案信息的真實性和書寫格式的統一性、規范性。檔案收集、登記務求重點突出、內容簡練，不能事無巨細、眉毛胡子一把抓。要著重留存組成人員參與人大工作和建設的履職痕跡，對于兼職組成人員的本職工作一般不予反映，避免出現本末倒置。

三是嚴肅性。必須嚴肅建檔工作紀律，嚴格加強建檔過程管理。各相關機構和組成人員都應全面、客觀、真實地反映執行職務情況，不得延緩歸檔時間，更不得隨意變更、偽造、銷毀檔案材料。對違反履職檔案收集歸檔工作紀律的，應按管理權限和程序，對責任人員進行批評教育，或給予黨紀、政紀處分。

（三）電子檔案的建立和檔案管理系統的開發

地方人大常委會組成人員的履職檔案主要以紙質檔案和電子檔案兩種形式存在，雙軌運行。由于電子檔案更加有利于提高辦公效率、交流分享信息和持久穩定保存，建立電子檔案將更受青睞。因此，各地各相關機構在登記常委會組成人員履職檔案時，除保留用硬筆填寫的紙質檔案材料外，還要將紙質檔案內容轉化為電子文本保存，并多途徑收集電子圖片、音頻、視頻等資料，實現履職檔案資料全部數字化，作為對傳統紙質載體記錄的有益補充和完善，它們之間互相印證、互相關聯，形成比較完整的鏈條，既豐富了檔案的保存形式，又能有效確保檔案的原始性、準確性、便捷性。

檔案管理系統已在各行各業得到廣泛應用，大大提升了檔案錄入、歸類、查閱、統計和利用水平。建立地方人大常委會組成人員履職檔案，需要結合人大工作特點和履職管理目標，“量身定做”，開發應用高效化、智能化的檔案管理系統軟件。履職檔案管理系統應設置常委會組成人員所有履職形式的功能模塊，提供組成人員基礎信息管理，履職內容動態、數字化采集，自由組合條件進行數據查詢，履職信息便捷傳送，科學合理地分類統計等技術支持。endprint

（四）履職檔案成果的運用

對地方人大常委會組成人員履職檔案進行開發利用，是建立履職檔案制度的價值體現和核心目標。只有充分地、科學地運用好檔案成果，履職檔案制度才會引起足夠的關注和重視，并彰顯出強大的生命力。

1.促進履職交流。地方人大常委會組成人員登錄履職檔案系統，可以隨時了解人大常委會年度工作安排以及對各項履職活動的要求與流程，便于把握工作進度和標準；可以實時查看、核對本人的履職信息，如有異議可以提出修改意見，報人事任免工作委員會審核確認；年末履職考評結束后，可以查詢本人的履職積分、排名或等次；人大機關將評定為優秀等次的履職檔案作為范例公布后，組成人員可以在線瀏覽、學習、交流，營造比學趕超、爭先創優的良好氛圍。

2.共享智庫資源。大數據、云計算、移動互聯網等新一代信息技術為我們帶來了全新的互聯網思維，應主動引入、運用互聯網思維，提高履職檔案成果的智慧化應用水平。比如，分門別類歸納、匯集組成人員議案建議、審議發言、調研報告等履職成果，從中挖掘、提煉出具有參考價值的信息內容，納入履職檔案“數據庫”，在不涉密的情況下，向社會公開，便于地方國家機關、團體和公民有針對性地查閱、參考、借鑒，最大限度地發揮出履職檔案蘊藏的價值。

3.作為獎優罰劣的重要依據。每年對常委會組成人員的履職考核，可以以履職檔案為基礎評定等次，包括優秀、稱職、不稱職3個等次。評定的流程大致分為三步，一是量化評分。制定考核評分細則，科學、合理設置每一項履職活動的分值（包括基礎項目分值、加分項目分值）和評分標準，年度結束后根據實際履職情況評定分數。二是主任會議審議。在量化考核的基礎上，召開主任會議，審議提出每一位組成人員等次評定的建議。三是人民代表大會評定。雖然法律對監督常委會組成人員沒有明確規定，但普遍的原則是，由誰選出，就應對誰負責，受誰監督。人大常委會組成人員全部由代表大會選舉產生，理應接受代表大會監督。因此，可以將組成人員履職檔案（簡版）、得分情況和等次建議材料在大會印發，由全體人大代表最終確定年度履職等次。

年度履職考評結果應向同級黨委組織部門、統戰部門、組成人員所在單位和全體組成人員通報。對評定為優秀等次的組成人員，應大力宣傳其履職風采和履職成效，優先授予“優秀人大代表”“優秀人大工作者”等榮譽稱號，在換屆時優先推薦連任；對評定為不稱職等次的組成人員，對其進行約談，約談后仍不履職并再次被評定為不稱職等次的，應商請同級黨委組織部門同意后，依照相關法定程序，勸其辭職或依法予以罷免。

三、建立地方人大常委會組成人員履職檔案制度的保障條件

（一）思想組織保障

思想是先導，認識是關鍵。建立履職檔案制度，如果沒有地方黨委的重視和支持，沒有常委會組成人員的理解和參與，特別是地方黨委書記兼人大常委會主任的率先垂范，必將寸步難行或流于形式。因此，尤需做好向同級黨委及主要領導的請示、匯報工作，做好向常委會組成人員的宣傳發動工作，讓各方面充分認識到建立履職檔案制度的必要性。地方人大常委會應成立專項領導小組和工作專班，切實加強對建檔工作的組織領導，統籌協調相關機構和人員各司其職、各負其責，推進履職檔案制度落實落地。

（二）技術保障

研發履職檔案管理系統，實現履職內容與檔案系統，以及檔案系統與互聯網、新媒體的數據對接，滿足履職檔案成果利用各方面的功能需求，技術上是一個難題。無論是研發獨立的組成人員履職檔案管理系統，還是接入人大代表履職服務網絡平臺端口，都需要外包科技公司進行技術開發，支付昂貴的開發費用。因此，有必要從國家或省級層面統一研發系統軟件，在全國地方人大系統推廣應用，既能保證軟件技術的先進性、適用性，更能減少地方人大常委會大量投入和重復建設。

（三）法制保障

建立地方人大常務委員會組成人員履職檔案制度，從目前來看，還處于探索和創新階段，對于需不需要建檔，歸檔哪些內容，履職等次如何評定，成果怎樣運用，特別是涉及組成人員退出機制等，法律法規沒有明確的規定。應推動省級立法，制定和完善人大常務委員會組成人員履職規定，并上升為地方性法規，適用全域范圍，確保建立履職檔案制度有法可依、規范運行。市、縣人大常務委員會也應加強相關制度建設，出臺人大常務委員會組成人員履職檔案制度、履職量化考評細則、履職檔案管理系統操作規程等，為履職檔案工作的規范化、程序化提供制度保障。

（作者單位：湖北省咸寧市人大常委會）endprint