論行政規范性文件監管的困局及破解之策

石東洋

規范規范性文件監督管理，需加強制度建設，規范制文行為，從調研起草、征求意見、協調會簽、法律審核、簽發公布、上報備案嚴格按照程序進行。

“法律、法規和規章以外的‘規范性文件是一類《立法法》沒有規定卻在法律實踐中會對公民權利和義務產生重大影響的法律文件。”[1]規范性文件是各級行政機關指導人們社會活動的重要行為規范。規范性文件一經發布實施，就具有法律效力，公民、法人和其他組織應嚴格遵守，否則，將承擔相應的法律責任。

一、 規范性文件監督管理制度的運行

（一）規范性文件監督管理的具體制度

某省政府于2012年1月1日正式施行的《行政程序規定》確立了規范性文件“三統一”制度：即統一登記、統一編制登記號、統一公布。要求規范性文件在正式付印前，應當報請政府法制機構進行審查，審查通過后予以統一登記、編號。未經統一登記、統一編制登記號、統一公布的規范性文件無效，不得作為行政管理的依據。也就是說，帶有統一登記編號的規范性文件，是行政機關在其法定權限內，按照合法程序起草、論證、集體決策，并經政府法制機構從主體、程序、內容、體例結構等方面審查通過的規范性文件，具有合法性，是具有“質量安全標志”的規范性文件，應該得到嚴格遵守和執行。

統一登記編號由三部分組成，第一部分為登記機關行政區域英文簡稱加行政級別英文簡稱加“R”。登記機關行政區域英文簡稱，如“山東（SD）、濟南（JN）、聊城（LC）”等等，應大寫；行政級別英文簡稱，省為“P”，市為“C”，縣（市、區）為“D”，鄉鎮為“T”。第二部分為年份，年份為登記當年的公元年份，以阿拉伯數字標識，標全稱。第三部分為制定單位代號和登記流水號。制定單位代號為三位阿拉伯數字，政府的代號為“001”，政府辦公室代號為“002”，政府部門的代號，由政府法制機構統一編制。登記流水號為四位阿拉伯數字，每個制定部門編一組，按登記順序，每年從“0001”起，末尾不用“號”字。制定單位代號與登記流水號連續，中間不用連接符分隔。三個部分之間用占一個西文字符位的短橫杠居中連接。統一登記編號印制在規范性文件的首頁版心左上角第1行頂格位置，由三號黑體字標注。

凡是沒有統一登記編號的規范性文件，都是無效的，不得作為行政管理的依據。

（二）規范性文件管理監督檢查

“行政規范性文件是實現行政管理目標的必然選擇，是行政權運行的重要手段。”[2]為進一步貫徹落實《省行政程序規定》，深化“行政程序年”活動，加強規范性文件監督，保障公民知情權和政府信息公開，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，政府法制機構對全市各縣（市、區）、市直各部門規范性文件“三統一”制度落實情況進行了檢查。檢查的范圍是2012年及2013年上半年出臺的所有文件。檢查采取抽查的方式進行。在每個縣（市、區）隨機抽取2個鄉鎮（辦事處）和2個縣直部門，共計32個單位或部門；同時，結合工作實際和在縣（市、區）檢查中反饋的情況，對某市文廣新局、藥監局、人口與計生委、市政公用事業局、水利局等5個部門進行了檢查。共查閱文件7800余件，其中規范性文件53件，進行“三統一”登記的48件，對沒有進行“三統一”登記的文件，向單位負責人和具體承辦人員當場指出，并要求限期予以糾正。

二、 行政規范性文件的監督管理困境

（一）規范性文件質量總體評價

“規范性文件在法律中經常出現但又并不局限于法律領域的一個概念，它主要是指具有規范性（即規定權利和義務）的、適用于不特定對象的各種文件。”[3]從制定程序、文件質量、規范化程度等諸方面進行評價，總體上來講，各縣市區政府好于市直部門、市直部門優于各鄉鎮辦事處和縣直部門。從檢查的結果來看，通過宣傳、培訓和實際工作，特別是具有規范性文件制定權限的各級行政機關或單位，對規范性文件“三統一”制度都有了普遍的認識和必須登記的意識，遇到規范性文件也能積極、主動地進行登記工作，規范性文件的數量有了明顯的減少、質量有了較大幅度的提高。

（二）規范性文件制定中存在的問題

實踐中，規范性文件制定存在的問題：一是主體隨意。一些不具有行政管理職能的事業單位、社團組織、行業協會甚至企業，在沒有任何法律法規授權或行政機關委托的情況下，以自己的名義制定涉及行政管理方面的規范性文件。二是程序混亂，沒有統一、規范的制定程序。行政機關制定規范性文件沒有規劃計劃，沒有調查研究，沒有專家論證，沒有集體討論，沒有合法性審查，僅憑領導的主觀想法和審批就發布實施。三是內容違法。有的行政機關站在本部門、本系統的立場，制定的規范性文件，違背國家法律法規和現行政策，超出法定職權范圍，違法設定行政許可、行政處罰或行政強制措施，導致政出多門，各行其是，等等。四是照抄照搬，缺乏操作性，規范性文件的內容質量不高。有的將外地的文件原封不動“拿”來，沒有結合本地實際，導致提報的規范性文件缺乏地方特色。主觀隨意性大，沒有嚴格遵守法定程序，適用性不強，直接影響執行力。形式不規范，文種選用不準確。結構不規范，用語不嚴謹[4]。五是規范性文件制定中一些帶有普遍性的問題，首先是存在遺漏。檢查中發現有些規范性文件沒有進行“三統一”登記。其次是程序不嚴格，材料不齊全。登記卷宗里沒有登記申請書、登記通知書或登記簿等。再次是文件質量有瑕疵。比較突出的表現是，文件沿用以往的做法，沒有標注有效期或施行日期，“公布之日起施行”的做法時有出現。

（三）規范性文件存在問題的原因

規范性文件存在上述問題的原因，主要有以下幾點，一是對規范性文件的概念比較模糊，界限不清，致使該進行登記的規范性文件沒有登記。這種現象比較多的出現在政府部門，他們認為只有名稱叫“規定”“辦法”“細則”等章節條款比較典型的文件才是規范性文件，才必須進行“三統一”登記。而具體工作中，這種類型的文件不多，如果有，一般也都是提請以政府文件的形式出臺。大部分文件是根據國家法律法規的規定或上級部門的要求，在對具體工作的安排、部署中，給管理相對人提出了具體的要求，且都有法律法規依據，不認為是規范性文件，沒有進行登記。二是領導重視不夠，沒有專職工作人員。這種現象比較集中地出現在鄉鎮辦事處或個別部門，因為很少出臺規范性文件，所以，集體決策、合法性審查等必經程序基本沒有，出臺規范性文件的隨意性大。沒有從事合法性審查、申報登記等專職人員或專職人員自身素質不高，套用、抄襲法律法規或上級文件，違反規范性文件關于有效期和施行日期的規定。個別單位即使有專職人員，也因為其不參與、不知道、時間太久、程序不清楚、違法或不當現象太多等原因而不進行“三統一”登記。三是各級各部門法制機構及其工作人員宣傳不夠、把關不嚴。對規范性文件掌握最清楚、程序最明白的是我們各級各部門的法制機構或承擔法制工作任務的工作人員，應把“三統一”制度的宣傳、落實作為大事，融會在具體工作中，時刻牢記登記程序，對違反或不符合登記要求的應明確及時指出并責令改正。endprint

三、行政規范性文件監督管理機制的建構

（一）規范性文件監管基本情況

對行政規范性文件監督和管理一直是行政管理上的一個難題[5]，某政府法制機構貫徹落實合法性審查標準，扎實做好規范性文件監督管理工作。2016年度，某市政府（含政府辦公室）制發規范性文件9件，分別向省政府、市人大常委會備案9件。市政府部門制發42件，統一登記42件，備案42件，并逐一進行了審查。建立規范性文件長效清理機制，建立長效的規范性文件清理工作機制是未來立法工作的一個重要思路[6]。在2015年8月份，對某市政府規范性文件清理工作進行了部署，清理市政府及市政府辦公室制發的規范性文件489件，有效提升了規范性文件質量，維護了法制統一，促進了依法行政。

（二）規范性文件監管機制的建構

1.完善保障機制。一是政府高度重視。某市高度重視規范性文件制定工作，將規范性文件制定工作列入2016年科學發展綜合考核的范圍，引起了市政府部門和各縣（市、區）政府的高度重視，“三統一”登記和備案審查的數量有所提升。二是專門機構負責文件監管。市法制辦設法規科負責市政府（含政府辦公室）規范性文件合法性審查、規范性文件“三統一”登記工作、規范性文件報備和備案審查工作。三是強化部門法制機構審核。把部門法制機構的審查意見作為申請“三統一”登記的提報材料之一，申請“三統一”登記沒有部門法制機構審查意見的，要求部門補充，督促部門法制機構積極履行制定規范性文件合法性審查的責任，提升了部門規范性文件質量，促進了各部門出臺規范性文件的合法性。

2.規范監管程序。一是完善登記流程。進一步完善規范性文件“三統一”登記流程。制定一套完整的登記審查制度，從受理、審查、領導審批到出具《登記通知書》，做到過程清晰，責任明確。二是建立登記臺賬。建立規范性文件登記簿和數據庫，及時準確地進行登記，并且每季度公布一次登記的規范性文件目錄，做到信息公開。三是規范登記審查。對于部門申請登記編號的規范性文件，嚴格按照《省行政程序規定》進行審查，符合條件和要求的，制發《規范性文件登記通知書》，在告知登記的同時，強調備案的時限和要求，增加登記號的印刷要求，保障規范性文件印制規范。經審查，認為屬于非規范性文件，不需要“三統一”登記編號的，出具《審查意見書》，告知申請單位。

3.嚴格審查標準。一是健全完善制度。制定《某市行政機關規范性文件制定程序規定》，合理界定規范性文件，從制度上規范了規范性文件的起草、審查、登記、公布和監督程序，保障了規范性文件監督管理有章可循。二是嚴格審查標準。制定《規范性文件接審登記表》，規范合法性審查過程。創新合法性審查工作方式，對于涉及面廣、關系民生的文件草案，邀請政府法律顧問參與審查。從嚴掌握合法性審查標準，重點審查規范性文件的制定主體、權限、程序、內容、形式是否合法，對于審查發現的問題，及時反饋文件制定機關以便修改，維護了法制統一。三是做好備案審查。堅持有件必備、有備必審、有錯必究的原則，對市政府（含政府辦公室）制發的規范性文件，及時按要求向省政府、市人大常委會報備，報備率和及時率均為百分之百。對縣（市、區）政府報備的規范性文件認真審查，發現錯誤，及時下達《行政監督通知書》，責令制定機關進行糾正。

結語

“行政規范性文件作為行政機關行使行政權力的重要載體，它能有效增強上位法在實踐中的可操作性，為行政管理體系的不斷完善發揮重要作用。”[7]規范規范性文件監督管理，需加強制度建設，規范制文行為，從調研起草、征求意見、協調會簽、法律審核、簽發公布、上報備案嚴格按照程序進行。加強備案審查，及時糾正錯誤。除審查規范性文件的合法性之外，對規范性文件的合理性、可操作性也作為審查的重要內容，進一步提高規范性文件的質量。

注釋：

[1][3]黃金榮：《“規范性文件”的法律界定及效力》，載《法學》2014年第7期。

[2]栗宗祥：《行政規范性文件的監督機制探究》，載《第五屆河北法治論壇論文集》2014年。

[4]馬慧、趙興華：《淺析行政規范性文件的濫用及其規制》，載《人民論壇 》2015年第4期。

[5]張麗、馬火生：《關于行政規范性文件管理制度的幾點思考》，載中國杭州網，2017年4月6日訪問。

[6]孔繁華：《行政規范性文件法律監督機制探究》，載《法學雜志》2011年第7期。

[7]李云軍：《論行政規范性文件監督機制》，載《湘潭大學》2013年碩士論文。

（作者單位：山東省聊城市人民政府法制辦公室）endprint