從國有企業邊界看政府與市場的關系

胡仕煒（華東政法大學經濟法學院，上海 201620）

從國有企業邊界看政府與市場的關系

胡仕煒（華東政法大學經濟法學院，上海 201620）

政府與市場的關系是經濟學理論中一個恒久不變的主體，從亞當斯密的《國富論》開始，看得見的手與看不見的手之間的關系就成為了經濟學討論的焦點。從古典經濟學的政府“守夜人”的角色；馬克思主義的“無所不包”的政府將市場經濟的領地完全消滅；到凱恩斯的宏觀經濟學理論主張的政府的“宏觀調控權”均圍繞這一話題展開。企業是市場的基本細胞，數以萬計的企業共同組成了市場，市場也給予企業生存的空間。最初的企業均是私人企業，企業的存在為企業主謀取利益，企業單一的屬性讓政府與市場的界限相對清晰，但是在國有企業出現之后，尤其是提供了大量公共服務的國有企業的廣泛出現，打破了政府與市場之間的相對清晰。國有企業作為政府手腳的延伸，由政府出資進入那些私人資本不愿意或不能進入的領域，彌補了產業鏈條的完整。國有企業的邊界需要明確界定，邊界過小，社會公共服務提供不足，邊界外擴，則難免出現與民爭利的情形。

1 國有企業經營邊界的經濟學分析

國有企業的經營邊界問題，既要考慮到國有企業作為市場經營主體的一般性特征，也要考慮到其國有屬性的特殊之處。關于企業的一般經營邊界，亞當斯密的古典經濟學認為分工帶來了企業的產生，市場需求決定了企業邊界；新古典經濟學派認為，企業內部外部的協作關系的不斷調整會引起企業邊界的變動；以科斯為代表的制度經濟學派認為當企業交易的內部成本等于外部成本時，企業的邊界也就隨之確定。

依據世界銀行的定義，國有企業是政府所有或控制的，從銷售商品或提供服務的過程中創造收入的實體。部分經濟學家認為在計劃經濟中不存在企業，政府與國有企業之間不存在明確的界限，實際上在我國改革開放之前與改革開放初期確實普遍存在這種情形。在1949年的《中華人民共和國中央人民政府組織法》中就規定了燃料工業部、紡織工業部、食品工業部、輕工業部等部門，在當時全國的計劃經濟模式下這些政府部門負責全國的工業農業商業的生產分配。進入改革開放之后，市場經濟逐步發展，裁撤了相關部門以適應市場經濟的發展。在1988年裁撤了煤炭工業部、石油工業部，設立了中石油中石化等大型國有企業。1993年裁撤了紡織工業部、輕工業部。在2013年裁撤了鐵道部，改增設中國鐵路總公司，我國國有企業“政企不分”的頑疾得到了初步的解決。

2 國有企業性質定位與目標功能

國有企業的性質究竟是營利性還是公益性在理論上存在著爭論。對于私人公司，《公司法》第五條規定了公司在從事經營活動中，應當承擔社會責任。但是從整個商事主體立法層面來看，公司依然以營利為首要目的，同時兼顧社會責任。但對于國有企業營利性與公益性何者為第一性的問題，卻不能一概而論，國有企業的企業本質屬性決定了以營利與追求利潤最大化為目標，但其國有的屬性以及我國社會主義國家性質又決定了其需承擔一定的政治任務與提供公共服務的職能。當兩者不能兼容時，何者為第一性的問題就凸顯出來。

國有企業的目標功能是明晰其屬性的前提與基礎。

2.1 經濟性功能：

2.1.1 國有企業是實施國家經濟戰略的基本工具。對于像我國這種經濟起步較晚的國家，在最初建立工業體系時，完全依靠私營企業去建立經濟體系與產業體系是不現實的，以國有企業為龍頭，建設完備的工業體系，引導市場培育發展新興產業是明智的選擇。建國初的“一五計劃”，建立了如沈陽飛機制造廠（現沈陽飛機工業集團），長春第一汽車制造廠（現中國一汽）等一大批輕重工業國有企業，對我國建國初期建設齊備的工業體系，打破西方經濟封鎖起到了關鍵引導作用 。

2.1.2 國有企業是我國對經濟運行進行宏觀調控的經濟手段與政策工具。通過國有企業對國民經濟進行宏觀引導和市場調節，具有成本低，手段靈活，有效貫徹政策意圖和對國家主權和機密產業具有較高可靠性等優點，為調控宏觀經濟采取國有企業形式提供了理論依據。國有企業，尤其是金融類國有企業對于我國經濟的宏觀調控具有重要意義。如匯金公司，是典型的金融類國有企業，負責對宏觀經濟運行的調控，被中央銀行賦予金融穩定政策執行平臺的角色。

2.1.3 國有企業是參與國際經濟競爭，捍衛國家經濟安全的主要力量。以目前形勢來看，中國企業在“走出去”戰略中有較強競爭力，能夠依托國家的經濟、政治、文化力量，在國際競爭中取得有利地位的主要是國有企業。如海爾國外建廠，北汽收購薩博，中石油中石化聯合收購等。

2.2 社會性功能：

2.2.1 國有企業是政府維護社會公平，協調區域發展的重要手段。全民所有屬性決定了國有企業必須要承擔與私營企業不同的社會責任，在維護社會公平，協調區域發展等方面做出表率作用。例如中國郵政集團作為大型國有獨資企業，能夠將郵政業務做到全國任何鄉鎮地區，包括私人企業不能或不愿做到的人煙稀少的邊疆地區。

2.2.2 國有企業承擔提供社會生產生活的基礎設施的主要責任。具有明顯公共產品屬性的社會生產生活的基礎設施，政府應當承擔為經濟發展和社會生活創造這些基礎條件的責任。我國國有企業是利用全民資產投資建立的，為了實現社會公共利益，當然需要承擔起提供社會生產和生活基礎設施的主要供應責任。如城市自來水公司、天燃氣公司等，都是承擔提供社會生產和生活基礎設施的國有企業。

2.2.3 國有企業是政府應付各種緊急狀態，進行危機管理的有力工具。國有經濟控制國民經濟命脈，是國家應對突發事件和重大風險的戰略團隊。在糧食戰略儲備、石油戰略儲備方面，以中糧集團、中儲糧總公司等為代表的國有企業都發揮了重要的作用。如果這些部門完全由非國有企業來經營，那么在出現緊急狀態時，這些企業很可能會置國家利益和有關法律、法令不顧而謀取高額利潤，從而損害社會的利益。關系到經濟社會發展的一部分關鍵資源和生活資料由國有企業代表國家直接掌握，對于應付各種緊急事態是非常必要的。

國有企業重疊交叉的經濟性功能與社會性功能，導致了國有企業政企不分，效率低下的現狀。中共中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》將國企的定位與功能做出了明確的描述。大致將國有企業劃分為商業類與公益類兩類。商業類的國有企業以增強國有經濟活動、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標；公益類的國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。這就要求在界定國有企業的邊界問題上應對不同類型予以區別對待。將商業類國有企業的地位與市場經濟中其他所有制經濟主體同等看待，將公益類國有企業予以區別看待。公益性國有企業承擔更多的社會責任，經營邊界應該更為廣泛，涉及一些不能或不愿由私人提供的公共產品的提供。商業性國有企業的經營邊界應該與市場上的同類競爭者一樣，企業的經營邊界，規模控制應當基于完全的商業判斷做出。

3 國有企業經營邊界分析

商業類國有企業的經營邊界。依制度經濟學的觀點，企業的邊界是以內部組織生產的成本等于進行外部契約交易的成本時，企業的邊界即隨之確定。對于商業類國有企業，對其經營邊界的分析基于：第一，國有企業的經濟實力較強，產業鏈較長，形成集合效應較為明顯，有足夠的實力將外部契約轉為內部生產，內部生產的成本較低。因此國有企業的規模一般比其他所有制性質的企業經營范圍要大；第二，由于政府對國有企業的大力支持，國有企業進行外部交易的成本要遠遠小于其他所有制企業，比如在獲得政府補貼，獲得土地等方面。對于商業類國有企業，我們首先要防止出現利用其自身優勢與民爭利的情況。一方面，國有資產要保值增值，另一方面，國有資產還要發揮其自身的特點彌補私人資本不能進入或不愿進入的領域與行業。

商業類國有企業下又分為商業一類——主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業；商業二類——主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域；商業三類，主要承擔重大專項任務的商業類國有企業。對于第一類充分競爭的國有企業，具體包括機械、輕工、家電與服務業等，其經濟活躍性最強，經濟效率最高，同時也創造著大量的財富，解決大量就業人口。這些行業領域國有企業的經營邊界應繼續收縮，提高經營效率，堅持輕資產運營模式，打造一批像華潤集團這樣在服務業，金融，醫藥行業具有國內國際競爭力的企業。對于充分競爭類國企，應當在稅收，土地等方面給予與其他所有制類型的企業相同的待遇，依照科斯的制度經濟學觀點，企業的外部交易成本等于內部成本時，即企業的邊界所在，如果給予超一般主體的待遇，則內部成本會進一步降低，遠遠低于外部交易成本，則企業的生產規模就會擴大，進而擠壓其他市場主體的生存空間。

對于主業處于商業二類與商業三類的商業類國企，如電信，石油化工與水電、核電類國有企業，往往是資源密集型、資金密集型行業，投資大，收益穩定卻回籠資金時間長，導致私人資本不愿進入。國有企業建設大型項目，占用國民資本多，建設周期長，為維持企業日常經營，允許其從事少量競爭充分，利潤率較高的項目，但應限制其副營業務規模。中國葛洲壩集團是一家從事水利水電建筑環保為主的大型國企，但近年來其金融與房地產業務卻逐漸發展為主營業務之一。對于此類商業二類三類國有企業，也應控制其經營邊界，規范其投資流向。

公益類國有企業的經營應以調控國家宏觀經濟，彌補市場失靈為經營策略。其主要目標是在保障國有資產保值增值的前提下提供具有非競爭性、非排他性、正外部性的公共產品，彌補市場不足，進入那些私人資本不能或不愿進入的行業領域。具體而言包括：(1)公共物品。公共物品的消費商具有非競爭性、非排他性的特點，政府必須通過國有經濟形式提供，如基礎通訊、供水、供氣、供電、教育等；（2）自然壟斷行業，由于存在著資源稀缺性和規模經濟效益、范圍經濟效益，使提供單一物品和服務的企業或聯合起來提供多數物品和服務的企業形成一家公司（壟斷）或極少數企業（寡頭壟斷）的概率很高的行業，如鐵路運輸等行業；（3）軍工、核工業等關乎國家安全的，實現國家經濟發展戰略意圖，關乎國家戰略的行業或領域；（4）私人無法做、不愿做或做不好的行業或領域。如殯葬行業等。

4 我國政府與市場關系的演化路徑

我國政府與市場的關系有著與西方國家的不同之處。西方國家規制政府與市場的關系是基于市場失靈理論，政府的干預是為彌補市場的缺陷與不足，而我國則是基于政府失靈理論，政府對于市場存在著的不當干預。在干預手段，干預范圍上存在著越位與缺位并存的情形。對于正確處理兩者的關系，既要借鑒西方國家的歷史經驗，發揮“后發優勢”，又要考慮到我國的具體國情。在經濟發展和轉型的過程中，既有“有效的市場”也有“有為的政府”，經濟的發展不可能靠政府的宏觀調控，也不可能脫離市場的微觀調價，所以不是在政府和市場之間劃出明顯的分界線或是在二者之間做出取舍的選擇，而是根據社會經濟的發展和客觀經濟環境的變化，不斷調整二者的關系，實現政府和市場的動態平衡。

從國有企業的角度看待政府與市場的關系。近年來我國國有企業的改革方向從整體大比例的角度看是“國退民進”，但從某些行業領域來看，一些逐漸減少直至退出，一些則不會減少還要不斷加強，保持國有經濟的控制地位。不論國有企業怎么“政企分離”改革，國有企業帶有的國家屬性的烙印是難以抹去的，國有企業進入合適的相關領域，該進則進該退則退，引導培育市場。國企目前的改革路徑，大致的方向是將國有企業分為商業類與公益類，商業類國企盡量在政策上與其他性質企業同等對待，進行市場化運作，主要目的是國有資本的增值。誠然，與其他性質的企業相比較，商業類國有企業的競爭力遠遠大于其他性質企業，難免出現與民爭利的情形，但應發揮國有企業的“鯰魚效應”，刺激市場，引導整體競爭力的實現，當然前提是在不使用政治特權的前提下。公益類國有企業主要集中于公共產品的提供、自然壟斷行業、關系到國計民生、國家安全的行業。

以目前國有企業混合所有制改革過程來看，政府借助何種手段引導好市場，發揮好國有企業的帶頭作用，是一個需要思考的問題。過去的歷次國企混改收效甚微，一個重要的原因是沒有利用市場經濟的理念去改革國企所有制。目前的國企混合所有制改革重在“增量”而非“存量”。過去的國企混改過程中，大多針對國企的存量資產與權益采取打包出售、股權轉讓的形式，這種形式雖能有效降低政府持股比例，但也會造成國有資產被掠奪性侵吞，造成國有資產流失。而采取引進增量的方式，政府可以在權益價值不變的情形下降低持股比例，減少改革阻力。2016年始，國家對金融證券，房地產市場采取“降溫”收縮政策，對國有企業進一步“松綁”，國企混改引入“黃金股”“優先股”等形式引導社會資金逐步流向國有企業。既能夠做到喚醒國企活力，共享改革開放成果，又能夠做到保證國有企業的控制力，競爭力。進入2017年以來，“混改”持續在電力、鐵路、石油、天燃氣、民航、軍工、電信這七大行業中繼續突破。南方電網、中國鐵總、東航集團、中國兵工紛紛表態支持國有企業混合所有制改革，相繼推出了自己的改革方案，這些關鍵行業與領域的松綁，無疑代表著國企改革中的信號。

5 結論

市場與政府之間的關系往往是在不同情況下的一種相機抉擇，政府對經濟發展的好壞具有保障責任，面對不同情況下的具體政策是因地制宜的。國有企業作為政府手腳的延伸，達到哪一領域，哪一環節往往對國家的宏觀經濟產生巨大影響，以國有企業的功能角度為原點，分類分析公益類國有企業與商業類國有企業的經營邊界。將商業類國有企業徹底的市場化，將公益類國有企業定位于提供公共產品與社會服務。我國的社會主義市場經濟體制尚不完善，發揮市場在資源配置中的決定性作用離不開政府的科學指導，所以必須重視更好地發揮政府的作用。尤其是新常態下轉型的關鍵時期，更需要政府與市場的平衡協調，在二者的相互配合下實現經濟的平穩發展。