芻議國有產權交易的困境與制度完善

鮑彩慧（華東政法大學經濟法學院，上海200050）

芻議國有產權交易的困境與制度完善

鮑彩慧（華東政法大學經濟法學院，上海200050）

國有產權交易的制度優化是國有企業混合所有制改革的重要一環。但是反思我國的國有產權交易現狀，對國有產權的交易場所“隔離”并不合宜，國有資產的交易安全和交易效率權衡的誤解亟待糾偏，微觀層面的產權交易場所也應當在市場博弈中謀求新出路。應當打破“專司國有”的交易壁壘來建設統一的產權交易市場，同時加強對國有產權交易的前端管理，從而平衡交易安全和效率，而交易機構公司化改革是其贏得市場一席之地的有效途徑。

國有產權交易 產權交易平臺 國資流失 產權交易所改革

1 產權交易機構本身的改革勢在必行

我國的產權交易市場誕生于上世紀80年代中期，輾轉20多年間，國企改革逐漸全面深入，產權交易市場的深度、廣度和影響力也不斷增強。但是在國有產權交易制度方面，我國既有的國有產權交易是否符合《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》中“不同的產權都要給予平等的保護”的基本原則？而國有產權交易中如何防止國有資產流失，如何實現國有產權交易效率與安全的平衡，是實現國有資本保值增值的基本前提。同時在“32號令”的頂層設計下，數量激增的產權交易機構的市場化博弈，也昭示著現行國有產權交易機構本身的改革勢在必行。

2 國有產權交易的制度癥結剖析

2.1 國有產權交易場所“隔離化”的審視

在既有的國有產權交易實踐中，國有產權長久以來實際上受到的是特殊保護。這并不體現在國有產權交易要遵守特殊的規則，對國有產權的交易劃定特殊場所才是“二分法”規則應當審視的焦點。

首先，國有產權交易的場所限制只對非上市國有企業有效。以上海為例，上海市國有產權的交易規定由上海聯合產權交易所專司。但是國有上市企業的股份交易在滬、深兩市公開交易，證券市場并未區分是國有上市企業還是非國有上市企業。這實際上不僅僅是對“國有”產權的特殊化對待，已經演化為一種對“非上市國有”產權的特殊對待。而這種特殊性處理的原因究竟為何？似乎只有“防止國有資產流失原則”一個合理的解釋了。

但是，將交易場所特殊化究竟能不能達到防止國有資產流失的目的？在交易過程中，國有產權和一般產權都應當本著“價格發現”的規則進行交易，既然一般產權的交易不應當有資產流失的顧慮，那么國有產權交易也不會出現國資流失的問題，退一步而言，適者生存在產權市場的交易競爭中同樣適用。因此國有產權的交易隔離起來，對于防止國資流失而言缺乏趣旨。

從另一個方面來看，將國有產權的交易隔離起來，這本身不符合“平等保護”的理念。尤其是中共中央出臺了《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱“《保護產權意見》”），其強調各種所有制、不同的產權都要給予平等的保護。因此過去對國有產權做出的“特殊保護”應當重新審視：這樣區分是不是合理？

2.2 國有產權交易效率與安全的權衡

涉及到國有產權的交易，往往不能觸碰的紅線就是“防止國有資產流失”，這是國有產權保證交易安全的基本要求。因此在國有產權交易的過程中，“效率”往往被放在次要位置。實際上在國有產權的交易過程中，效率和安全之間的權衡有時候被故意的、不經意的打亂了主次。

首先，忽視產權交易的效率會造成國有資產的“隱形”流失。可以被理解的是，監管部門只能顧及到一些“顯性”的國有資產流失，因此侵占國有資產、會計賬簿上的資金出入等違規行為得到了嚴格的控制。但是國有產權的交易雖然帶著“國有”的帽子，也是要被置于交易環境中，遵循競爭和價格發現的市場規則。市場定價與交易的效率和機遇之間密不可分。而在一直以來注重“安全”的國有產權交易中，因為產權評估、審核、批準等程序所耽擱的時間，實際上錯失了很多機遇；甚至有的時候已經達成一個交易，但是漫長的審查可能使別人變卦。因此忽視效率的作用實際上并不能完全保證國資的安全，反而會造成一系列隱形的、不知覺的流失。

其次，基于國資管理的行政化癥結，有時犧牲效率是為了自己的安全，而不是國有資產的安全。國有產權的交易環環相扣，在相關部門處理審批事宜的時候，往往也會“宜晚不宜早”，都會在最后期限做出審批決定，因為一般的觀念是國有產權交易“茲事體大”，而審批時間的長短似乎是能夠用來檢驗工作態度最客觀的標準了。在這種情況下，效率有時候是被故意的忽視，而因此錯失的交易機會卻并不是國有資產安全的對價。

誠然在其位則要謀其政，“位置決定想法”。但是忽視交易效率、故意追求的安全實際上只會帶來國有資產的隱形流失，也不能真正保障國有資產的安全。國有產權交易效率的重要性應當得到重視。

2.3 市場化博弈敦促交易所的改進升級

市場競爭是恒久存在的，而在產權交易機構“市場”中，隨著政策的變化和機構的增加，市場化的博弈對交易機構提出了更高的要求。

首先，國有資產交易規則的變化使得產權交易機構間的競爭帶有全國的性質。在國有產權交易方面，一般各地方設置有專門的“國資流轉平臺”負責本市國有產權的轉讓。但是，2016年6月24日國務院發布了《企業國有資產交易監督管理辦法》（以下簡稱“32號令”），其中規定“應當在全國范圍內選擇開展企業國有產交易業務的產權交易機構”，這意味著將改變以往的“政府指定式”，轉而采取競爭負責權。一個地區的國有企業可以在全國范圍內篩選最適合國有產權交易的規則、場所、服務價格，而不是局限于某一個交易場所，這可以節約交易成本、提高交易效率。一個地區的產權交易平臺也可以承接其他地區的產權交易業務，從而擴大業務渠道。因此交易規則和監管方案的設計，是在激烈的市場競爭中贏得一席之地的關鍵。

其次，同一地區產權交易機構數量呈現增加態勢，這也為交易機構的自身升級提出了新要求。以上海為例。1996年3月26日，上海城鄉產權交易所重組為上海產權交易所，開啟了上海市企業國有產權正式進場交易的篇章，這也是如今上海聯合產權交易所（簡稱“聯交所”）的前身。在聯交所的基礎之上，上海市又成立了如知識產權交易所、文化產權交易所、上海市股權托管中心等不同領域權益的交易平臺。呈現一派繁榮景象的同時，對個別交易所而言則是提出了更高的要求，如果不進行交易所本身服務的升級換代，在市場競爭中就很容易被淘汰。

3 國有產權交易制度的完善路徑

3.1 建設統一的產權交易市場——打破“專司國有”的機構壁壘

市場是同一個市場，不應該因為產權“所有者”的性質不同就區分交易場所。其弊端在于既不利于體現平等保護產權的理念，也無法充分發揮國有產權交易的市場定價功能。為了打破癥結，首先要解決的就是國有產權應當在哪里流轉的問題。

產權交易本身不是一個專屬于國有產權的概念，產權交易市場也不應該是專供國有產權流轉的平臺。實踐中產權交易市場的發展其實依循的也是這種“多元場”的方式，只是國有產權的交易被“隔離”起來單獨交易。因此一個恰當的產權交易市場應當是一個統一的交易市場。其內涵是“進場”交易的產權不應該區分所有權性質而有特殊場所，而是將國有、民營的產權都集中起來，在同一個市場上競價、交易。這其實與證券市場中的交易原理相同，不區分企業股東的性質，在市場中都要遵守同一種交易規則，公平交易、公開交易。這也是我國建立“多層次資本市場”的應有之義，讓產權交易逐漸成為證券市場之外的資本市場長尾部分。

統一的產權交易市場不僅僅是將產權按照所有權性質進行的統一，還應當是各種可轉讓產權的統一平臺。當前產權市場現狀較為混亂，國務院在2011年和2012年也曾專門發文要求“清理整頓各類交易場所”，而規范化產權交易市場的方案之一就是將各個行業的產權交易都納入統一的交易平臺。這是因為產權的含義是可以轉讓的權利，這是一個共性的問題。將交易中具有共性的東西聯系、統一起來，將諸如知識產權、法院拍賣的物權或債權、各種企業的資產都統一在一個市場中進行交易，借助于現在發達的網絡競價系統，加諸于及時的信息公開，無疑是將產權交易市場規范化的有益途徑。

綜合來看，產權交易市場不應該以產權的所有者身份作為劃分依據，也不應以產權的表現形式為依據，而是應當統一構建、統一市場，同時建立一套統一的交易規則，在提高交易效率、規范監管標準等方面也大有裨益。

3.2 加強前端管理——制衡國有產權交易安全和效率

國有產權和其他產權在同一場所交易，是不是意味著就國有產權的特殊性不復存在？實際上，國有產權的特殊性和重要性不會、不能也不應該被同化，只是其特殊性不能在交易的過程中體現，也不是場所特殊化能夠解決的。要想在保證國有產權安全的同時，不犧牲交易的效率，真正行之有效的辦法是在管理層面發力。

為了能夠保證國有資產安全的同時提高交易效率，由誰來管這個問題至關重要。解決這個問題的基礎是理順“管理”和“監管”之間的關系。在法律中，管理和監管在內涵和外延上都是不一樣的。管理更多的是強調對自己所管轄領域內人、事的統籌，監管則是以第三者的身份，或者是高于當事者雙方的第三者的身份去監督、督導。傳統上我國國有產權的交易管理和監督都由國資委部門“一肩挑”，這是政府部門沒有處理好和市場的關系所致。實際上國資委在國有產權交易的過程中，不僅僅是一個“裁判員”，更多的還是一個“運動員”，因為從法律上來說國資委是代表全民行使所有者的權利。因為代表了所有者，所以就有實現經濟上的利益動機——保值增值。所以在國有產權進入交易市場之前，其起到的應當是一個“管理者”的作用，因為是對自有財產進行的安排。而進入交易市場之后，如果將國資委作為一個特殊的主體，國有財產作為一種特殊的財產，進入交易市場了它就是一般主體，沒有特別，要完全按照等價交換原則到市場中去競爭。它是市場參與的一個方面、一個主體，國資委在這個時候不是某一個財產的監管者，它的身份是交易者，是整個宏觀市場的監管者，要保證市場的公平、有效、合法。因此應當由產權交易所作為一個中立的第三方，去進行產權交易過程的監管。

明確了國資委管理者的身份之后，一個合理的追問是其應當管什么？筆者認為應當在進場環節管理。首先，應當在“進場”之前做好評估工作，這主要是指對轉讓資產的價格作公允評估。因為一旦進入統一的交易場所之后，價格就應當由市場決定，但是競價應當有基礎價格，此基礎價格的確定不能過高、也不能過低，因此以資產的公允價值為最佳。其次，“進場”的國有資產并不是都適合市場統一競爭，因為有的國有資產會涉及企業員工的安置、涉及國有企業公益性的目標、涉及國家安全，因此應當在進場之前做好分類工作。具體而言，資產的分類應當主要按照兩個標準進行進場之前的籌劃：對受讓方有特殊要求還是一般要求的標準；是否對受讓方有善后要求還是只有價格要求的標準。在前期將進場的資產整理好，既可以實現管理的目的，又能提升資源配置的效率。

國有產權在進場交易進行了資產評估和分類籌劃，要使國有產權交易的效率最大化，一個重要原則就是“國有產權交易讓市場定價”。其內涵是在交易的過程中不應該加以過多的行政指導。第一，對于誰來受讓的問題，有特殊要求的資產則需要劃定競標主體范圍；沒有特殊受讓者資格要求的，就應該通過競價系統實現“價高者得”。第二，對于受讓價格的問題，要以資產評估價格為基礎，如果涉及對受讓者的特殊要求，就需要在價格上給予對價，實現交易的公平；只有價格要求者，則應該充分發揮市場的作用，在競爭中實現國有產權價值的最大化。

3.3 交易機構公司化改革——贏得市場一席之地

一個統一的產權交易市場并不是全國范圍內的統一，因為客觀的交易成本決定了產權交易項目大多數是在本地完成的，所以產權交易市場更多的應該是區域性的統一交易機構。如何使得區域性的交易機構在全國范圍內的機構競爭中贏得市場一席之地，交易場所“事改企”是制勝關鍵。

產權交易機構作為國有產權交易的平臺，組織形式和制度設計直接影響著國有產權交易的效率。目前來看，交易機構主要有事業單位制和公司制兩種組織形式。采用事業單位制的產權交易機構實際上是我國國企改革路徑依賴癥的體現，因為產權交易機構成立之初就是為了服務于國家企業改制的政策，因而事業單位制一直延續。

比較來看，公司制的交易機構具有以下優點：首先，公司制的產權交易機構以營利為目的，在提高服務質量方面具有較大的激勵效應；其次，對于國有產權的交易，本來就普遍存在著“夾帶私貨”的市場懷疑，事業單位制的交易機構行政意味較濃，相較公司制機構可能無法滿足對產權交易“三公原則”的要求；最后，采用公司制的產權交易機構，能夠解決當前產權交易機構良性競爭的問題。公司的發展與收益相關，這就有競爭的動力。

在具體的制度設計上，產權交易機構的公司化定位，要注意企業的性質。畢竟國有產權交易有其固有的國有屬性，保護國有資產安全的要務不能被打破。因此，定位產權交易市場從事業單位改為公司制，產權交易公司不能是完全營利性的，而是應當從功能性企業的角度對其作出必要的限制。將其定位于公益類企業更為合宜。

4 結語

產權交易市場作為“多層次資本市場”發展目標的一部分，其整合和規范對資本市場的發展具有重要意義，而國有產權的交易是產權交易中不可忽視的一部分。為了回應國家對國有產權交易的關注，將產權交易機構統一化，以公司制交易機構為改革方向，加強對國有產權進場交易環節的管理，在交易過程中發揮市場作用，才能實現國有產權交易安全和效率的雙贏。