基于效率 — 公平的區際建設用地指標配置方式評價及改進
——以南京市為例

楊 鑫，姜 海，范 宇，趙 勇，韓肖鋒

（1.南京農業大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；2.南京市國土資源局，江蘇 南京 210005）

基于效率 — 公平的區際建設用地指標配置方式評價及改進
——以南京市為例

楊 鑫1，姜 海1，范 宇2，趙 勇2，韓肖鋒2

（1.南京農業大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；2.南京市國土資源局，江蘇 南京 210005）

研究目的：從經濟增長貢獻和人口用地公平出發，構建區（縣）建設用地指標配置評價體系與方法，以南京市進行例證分析，為改進地區間建設用地指標配置提供思路與建議。研究方法：C-D生產函數、協調度分析、比較分析。研究結果：（1）2006—2014年建設用地擴展對南京市經濟增長的貢獻顯著低于固定資本和勞動力，地區經濟增長對土地總體依賴度持續降低；（2）不同區（縣）建設用地擴展對經濟增長貢獻存在明顯差異，建設用地指標過度配置和配置不足現象并存，區際建設用地指標配置效率提升空間大；（3）從常住人口總量與建設用地總量來看，地區間建設用地指標分配公平性較高，但人口城市化與土地城市化變化率的關系顯示建設用地指標地區間配置公平性需要提升。研究結論：（1）建設用地指標配置應綜合考慮不同地區所處發展階段與主體功能定位，兼顧經濟效率與地區公平；（2）應引進價格競爭和績效競爭，提升地區間建設用地指標配置效果。

土地管理；建設用地指標；區際配置；效率；公平；南京市

Abstract:The purpose of this paper is to construct evaluation system and method of construction land quota allocation from the perspective of economic growth efficiency and regional equity based on the data from Nanjing, and to provide a reference for improving the construction land quota allocation among regions. Methods employed include C-D production function, coordination analysis and comparative analysis. The results indicate that: 1） From 2006 to 2014, the contribution of construction land expansion to Nanjing’s economic growth was significantly lower than that of fixed capitaland labor. While the dependence of regional economic growth on land resources had significantly decreased, there was a significant difference among different districts （counties）. The allocation efficiency of inter-regional construction land could be greatly improved; 2） With regard to the relationship between permanent resident population and construction land area, the equality of construction land quota allocation is relatively high, but the relationship between population urbanization and land urbanization shows that the inter-regional equality needs to be improved. In conclusion, 1） the developing stage and the main function of different areas should be considered in the inter-regional construction land quota allocation for a better integration between efficiency and equality; 2） price competition mechanism and performance competition mechanism should be applied to enhance the effect of regional construction land quota allocation.

Key words:land administration；construction land quota; inter-regional allocation; efficiency; equality; Nanjing City

當前中國大部分地區正處于經濟發展轉型的重要時期，在地區發展水平差異大和土地供應形勢總體緊的條件下，如何更好地統籌兼顧經濟效率與地區公平，提高建設用地指標配置水平是一個重要的管理問題。對此，國內學者運用C-D生產函數[1]、DEA模型[2]、空間面板模型[3]、擴張效率指數[4]等研究方法分析建設用地擴張對經濟增長的貢獻[5]，測度建設用地配置效率[6]，揭示建設用地配置效率影響因素[7]，從要素貢獻率[8]、區域土地利用比較優勢[9]、空間效率差異[10]等方面提出區際建設用地優化配置建議。但現有研究對建設用地指標配置效率關注較多，對公平問題涉及很少，研究尺度多為國家或省級層面，缺乏對市（縣）一級建設用地指標配置的探討。鑒于此，本文運用C-D生產函數、洛倫茲曲線、協調度分析等方法，統籌考慮建設用地指標配置的區際效率與公平，對2006—2014年南京市建設用地指標配置進行評價，結合中國建設用地指標配置管理目標，提出改進地區間建設用地指標配置的思路與政策建議。

圖1 統籌效率—公平的區際建設用地指標配置評價分析框架Fig.1 Efficiency & equality evaluation framework for interregional construction land quota allocation

1 統籌效率—公平的地區間建設用地指標配置方式評價方法構建

建設用地指標配置方式的科學性對地區經濟社會發展有著重要影響。目前中國市級層面建設用地指標配置往往采用統分結合的指令性無償分配管理模式[11]。在分配過程中，上級政府一般會分批次進行建設用地指標配置，首先按照社會經濟發展預測和縣（區、市）用地需求預測進行首輪配置，再根據建設用地指標的使用狀況進行次輪配置。本文從建設用地擴張與經濟增長、人口流動出發，應用C-D生產函數和人口—土地洛倫茲曲線分析方法，構建地區間建設用地指標配置的公平性與有效性綜合評價框架（圖1）。

1.1 基于C-D生產函數的區際建設用地指標配置效率分析方法

C-D生產函數模型可用于定量分析土地投入對經濟增長的影響。假設土地是與勞動力、資本相互獨立的生產要素，各種要素投入的變化按照各自的平均變化速率單向變化，加入土地要素的生產函數為：

為避免異方差和多重共線性問題，經對數處理的模型為：

式（1）—式（2）中，Y為第二、第三產業增加值，K為固定資本存量，L為第二、第三產業從業人員數，S為建設用地規模，α、β和γ分別為資本、勞動力和建設用地的產出彈性，A為反映技術水平的效應系數。

不同生產要素對經濟增長的貢獻率計算方法為：

式（3）中，EK、EL和ES分別為示資本、勞動力和建設用地對經濟增長的貢獻率；Y、K、L、S分別為第二、第三產業增加值，資本、勞動力和建設用地的增長率。

通過分析建設用地指標實際配置量與“均衡”配置量的偏離度，可對區際建設用地指標配置效率進行分析，具體思路如下：

首先，根據不同區（縣）建設用地擴展對本區第二、第三產業增長貢獻率及區（縣）第二、第三產業增加值，計算出各區（縣）建設用地擴展貢獻的第二、第三產業增加值：

式（4）中，YiS為第i個區（縣）建設用地擴展貢獻的第二、第三產業增加值，Yi為第i個區（縣）第二、第三產業增加值。

其次，計算不同區（縣）建設用地擴展貢獻的第二、第三產業增加值占全市建設用地擴展貢獻的第二、第三產業增加值比重：

式（5）中，Pi為第i個區（縣）建設用地擴展貢獻的第二、第三產業增加值占全市建設用地擴展貢獻的第二、第三產業增加值比重，n為區（縣）個數。

第三，根據建設用地指標總配置量，計算各區（縣）建設用地指標“均衡”配置量：

最后，比較各區（縣）建設用地指標“均衡”配置量與實際配置量的差異，計算建設用地指標配置偏離均衡水平的幅度：

式（7）中，θi為第i個區（縣）建設用地指標配置偏離均衡水平幅度，Qi為第i個區（縣）建設用地指標實際配置量。

1.2 基于基尼系數與人均用地的區際建設用地指標配置公平分析方法

洛倫茲曲線作為評價收入公平性的方法，由美國統計學家M.O.洛倫茲提出，目前已被應用到其他學科和領域[12]。洛倫茲曲線彎曲程度越大，表明主體或地區間分配越不平等。理論上，可以應用洛倫茲曲線對建設用地指標配置公平性進行分析[13]。構建常住人口—建設用地洛倫茲曲線，可以反映以人口為表征的建設用地區際配置的公平性。這里，橫軸為常住人口或常住人口增量的累計百分比，縱軸為建設用地總量或建設用地增量的累計百分比。根據洛倫茲曲線可以計算建設用地指標地區配置的“基尼系數”。一般基尼系數在0.2以下表示絕對平均，0.2—0.3表示比較平均，0.3—0.4表示相對合理，0.4—0.5表示差距較大，0.5 以上表示差距懸殊，通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線[14]。基尼系數的計算方式有很多，本文應用較為普遍的梯形面積法進行計算，將洛倫茲曲線下方的面積近似看作若干梯形面積之和，計算公式為：

式（8）中，G為基尼系數，Xi為常住人口或常住人口增量的累計百分比，Zi為建設用地總量或建設用地增量的累計百分比，n為區（縣）個數，i為分配對象。

在以上分析基礎上，進一步分析人口城市化與土地城市化發展的協調程度，對建設用地指標配置公平性進行分析。

首先，計算人口城市化水平的變化率：

式（9）中，VUi為第i個區（縣）t1—t2時間內人口城市化水平的增長率，Uit1、Uit2分別為第i個區（縣）t1、t2時間內非農業人口占年末戶籍總人口的比重。

其次，計算土地城市化水平的變化率：

式（10）中，VLi為第i個區（縣）t1—t2時間內土地城市化水平的增長率，Lit1、Lit2表示t1、t2時間內第i個區（縣）建設用地面積占區域土地總面積的比重。

最后，根據人口城市化與土地城市化水平的變化率計算出人口—土地城市化發展協調程度[15]：

式（11）中，VUi、VLi分別為第i個區（縣）人口城市化、土地城市化的增長率；Ci為i區（縣）人口城市化與土地城市化的協調度：C≥1.40為協調，1.40＞C≥1.35為相對協調，1.35＞C≥1.30為相對不協調，C＜1.30為不協調。

在此基礎上，可以分析各區縣建設用地指標實際配置量與“公平”配置量的偏離度：

首先，計算出各區（縣）研究期間城鎮人口增量占總城鎮人口增量的比重：

式（12）中，PUi為第i個區（縣）城鎮人口增量占全市總城鎮人口增量的比重，Uit為第i個區（縣）在t時間內的城鎮人口增量。

其次，根據公平性原則，假設城鎮人口的人均建設用地面積相等，可得到研究期間各區（縣）在公平前提下建設用地指標“公平”配置量：

最后，比較各區（縣）建設用地指標“公平”配置量與實際配置量的差異，計算建設用地指標配置偏離公平配置的幅度：

式（14）中，θUi為第i個區（縣）建設用地指標配置偏離公平配置的幅度，QUi為第i個區（縣）建設用地指標實際配置量。

2 統籌效率—公平的南京市建設用地指標配置評價

2.1 區域概況及數據

2.1.1 研究區域概況 南京市位于長江下游中部地區，下轄11個區，土地總面積6587.02 km2。2014年常住人口821.6萬人，其中城鎮人口664.9萬人，城鎮化率80.9%，實現地區生產總值8820.75億元。2015年6月國務院批復同意設立南京江北新區。在此背景下，對上一階段全市地區間建設用地指標配置效率與公平進行綜合分析，對于南京市和其他地區改進建設用地指標區際配置策略，更有效地發揮土地資源管理宏觀調控功能具有重要意義。

2.1.2 數據來源與說明 建設用地面積來源于歷年南京市土地利用現狀變更調查數據，第二、第三產業增加值和固定資產投資等來源于歷年《南京統計年鑒》、《江蘇統計年鑒》。第二、第三產業增加值按照1990年不變價計算，勞動力指從事第二、第三產業的勞動力數量，建設用地（城鄉建設用地）包括城市用地、建制鎮用地、農村居民點和采礦用地。固定資本存量采取Goldsmith提出的“永續盤存法”估計歷年各區（縣）固定資本存量[16]：

從土地利用與經濟發展實際出發，將南京市六城區（玄武區、白下區、秦淮區、建鄴區、鼓樓區、下關區）作為一個單元進行分析。

2.2 2006—2014年南京市建設用地指標配置效率與公平分析

2.2.1 南京市區際建設用地指標配置效率分析 應用2006—2014年南京市區（縣）第二、第三產業增加值、固定資本存量、勞動力投入、建設用地面積等數據，利用SPSS 13.0進行回歸分析，估計得到南京市C-D生產函數：

結果顯示：（1）固定資產投資、勞動力和建設用地的彈性系數分別為0.689、0.645、0.264，固定資產投資、就業人員增加是研究期間南京市第二、第三產業增長最主要的影響因素，三類要素報酬系數為1.598，表明南京市經濟增長整體上呈規模報酬遞增階段；（2）要素替代方面，=1. 48；表明相對于其他生產要素，土地要素相對更容易被其他要素替代；（3）從時期變化來看，2006年以來固定資產投資對南京市第二、第三產業增長的貢獻率呈上升態勢，勞動力的貢獻先升后降，建設用地的貢獻率則呈持續下降趨勢，說明南京市經濟增長已經開始擺脫土地資源約束。以上分析結果表明，南京市已進入“后土地”時代，城市經濟增長對建設用地擴張的依賴水平顯著下降。

從南京市不同區（縣）建設用地擴展對第二、第三產業經濟增長的影響與貢獻來看，建設用地擴展對六合區、雨花臺區的邊際影響最大，生產彈性分別為4.022、3.000；建設用地擴展對棲霞區、雨花臺區的經濟增長貢獻最高，分別為51.56%、50.31%。而在城市發展和產業結構調整已經高度成熟的六城區，建設用地擴展對經濟增長的影響和貢獻都非常低，分別僅為0.058、1.06%。2013年撤縣設區、城市化剛進入快速發展階段的溧水區、高淳區，建設用地擴展對經濟增長的影響和貢獻還沒有得到充分發揮，貢獻率分別為17.77%、12.28%。

在此基礎上，計算各區（縣）建設用地擴展對經濟增長的絕對貢獻值及對全市第二、第三產業增加值增長的貢獻率，計算出各區（縣）建設用地指標配置的“均衡”量，將其與期間實際建設用地指標置情況進行比較，來分析建設用地指標區際配置與經濟增長的空間匹配程度。結果顯示，建設用地指標過度配置和配置不足現象并存。江寧區、六城區的建設用地指標配置量遠大于理論上的“均衡”配置量，其中六城區建設用地指標過度配置比例高達82.6%；六合區、棲霞區建設用地指標實際配置量顯著小于“均衡”配置量，土地供需缺口壓力最大。以上結果說明，2006—2014年期間城市化發展已經較為成熟的六城區建設用地指標配置量偏高，城市土地內涵集約挖潛的力度還需加大；在城市化、工業化用地需求旺盛的六合區，建設用地指標配置量偏低，可能在一定程度上抑制了合理發展用地需求。

2.2.2 南京市區際建設用地指標配置公平分析 選取2006年、2014年，分別繪制常住人口總量—建設用地總量洛倫茲曲線（圖2）、常住人口增量—建設用地增量洛倫茲曲線（圖3）。考慮農村居民點用地與常住人口變化的關聯度較小，這里的建設用地總量不包括農村居民點用地面積。結果顯示，從常住人口與建設用地分布的空間匹配度來看，建設用地總量的區際配置公平性高于建設用地增量，且年際變化較小。高淳區、六城區、雨花臺區的人均建設用地低于其他區（縣）。

圖2 南京市常住人口總量—建設用地總量洛倫茲曲線Fig.2 Lorenz curve of population quantity & construction land quantity in Nanjing

圖3 南京市常住人口增量—建設用地增量洛倫茲曲線Fig.3 Lorenz curve of population growth & construction land expansion in Nanjing

與常住人口總量—建設用地總量洛倫茲曲線不同，常住人口增量—建設用地增量洛倫茲曲線的年際變化較大（圖3）。從常住人口變化來看，六城區、雨花臺區可以用較少的建設用地擴展吸納較多的人口，而在浦口區、江寧區和溧水區，常住人口的增加耗費了較多的建設用地指標。比較地理位置相近的高淳區和溧水區、浦口區和六合區，可以發現在新增常住人口的建設用地保障上存在明顯的區際差異。

從時期變化來看，2006—2014年常住人口增量—建設用地增量洛倫茲曲線的基尼系數從0.68下降至0.51，但存在較大的年際波動。同時，常住人口總量—建設用地總量洛倫茲曲線基尼系數穩定在0.26左右，處于相對公平水平；常住人口增量—建設用地增量洛倫茲曲線基尼系數超過了0.4的分配公平“警戒線”。

從人口—土地城市化協調度來看，浦口區、棲霞區、江寧區處于協調狀態，其余地區為不協調狀態，表明南京市土地城市化與人口城市化發展匹配程度不高。六合區、溧水區、高淳區的人口城市化的增長率顯著高于人口城市化的增長率，表明上述三個地區建設用地指標配置相對不足，而雨花臺區建設用地的供應快于城市人口的增長。

在此基礎上，計算出各區（縣）建設用地指標配置的“公平”量，將其與研究期間實際建設用地指標置情況進行比較，來分析建設用地指標區際配置與城鎮人口增長的匹配程度。結果顯示，六城區、江寧區的建設用地指標配置量遠大于理論上的“公平”配置量，其中六城區建設用地指標過度配置比例高達66.3%；六合區、溧水區、高淳區建設用地指標實際配置量顯著小于“公平”配置量，表明對此類地區建設用地指標配置的公平性考量不足。以上結果說明，2006—2014年期間城市化發展已經較為成熟的六城區建設用地指標配置量偏高，城市土地內涵集約挖潛的力度還需加大；在城市化、工業化用地需求旺盛的六合區，建設用地指標配置量偏低，可能在一定程度上抑制了合理發展用地需求。

3 區際建設用地指標配置改進思路與政策建議

以南京市為案例的區（縣）建設用地指標配置效率與公平分析發現，無論是從有效保障經濟增長出發，還是促進人地關系協調出發，區（縣）建設用地指標配置均存在進一步改進的空間。區際建設用地指標配置效率與公平受到許多因素的影響：自上而下、層層無償分解指標的管理方式，使得建設用地指標與地方人口流動和經濟增長難以完全匹配；上級政府偏好與長期形成的思維定勢與管理習慣固化了區（縣）身份差異，人為加大建設用地指標區際分配的不公平；由于缺乏靈活調整機制，建設用地指標配置難以適應動態變化的工業化、城市化進程等。本文基于江蘇省南京市等地區管理經驗，從更好地兼顧建設用地指標區際配置的效率與公平出發，提出中國建設用地指標配置方式改進思路與兩點建議[18]。

圖4 區際建設用地指標配置方式改進思路Fig.4 An innovation route for inter-regional construction land use quota allocation

在建設用地指標配置方式改進上，首先應更好地統籌地區公平和經濟效率，將計劃內建設用地指標區進一步細分。具體運行時，根據不同地區經濟發展階段、人口總量結構和主體功能定位，從保障地區基礎設施建設和城鄉居民基本用地需求出發，以公平為首要準則，將適度比例和規模的建設用地指標在不同地區進行相對公平的分配；其次，在保障基本用地需求基礎上，引入價格競爭機制，根據不同地區經濟發展階段、土地使用能力、土地產出效益等情況，以效率為首要準則，實現有限的建設用地指標在區際間的高效配置。此外，考慮地方政府行為與建設用地指標配置的內在利益關系和影響，可以更好地發揮計劃外建設用地指標配置的激勵引導功能。具體的，可以引入績效考核與獎懲機制，根據不同區（縣）土地供應水平、節約集約用地水平以及土地保護能力等情況，實行松緊結合的計劃外建設用地指標配置，形成對國家建設用地指標計劃管理的有益補充（圖4）。

不同發展階段的建設用地需求表現出不同特征。經濟發展初期階段，用地需求旺盛，建設用地對經濟增長貢獻水平高。隨著技術進步和資本積累，經濟增長對土地的依賴程度逐步降低。因此，對于起步較晚或正處于快速城鎮化階段，定位于重點發展區的區（縣），應給予建設用地指標傾斜。對于城鎮化水平較高，定位于優化開發區的區（縣），應逐步減少建設用地指標配置規模，鼓勵存量用地再開發，避免人口過度集中和經濟低效發展。在地級市參與建設用地指標配置的地區，不能因為區和縣（市）的身份差異而人為加大區際差異，而應尊重經濟發展規律，服從國家主體功能區劃管理，采取合理的差別化管理策略。

結合2006—2014年南京市的建設用地指標配置來看，對六城區、雨花臺區這類處于城市中心并且城市化程度較高的地區，應當盡可能地減少對此類地區的建設用地指標配置，通過存量挖潛獲取建設用地指標是此類地區發展的最好模式，促進節約集約用地；對于江寧區、六合區、溧水區、高淳區這類經濟發展迅猛的地區，應適當給予建設用地指標傾斜，盡量滿足其發展的需要，提升建設用地指標的配置效率；而對于溧水區、高淳區這類處于城市邊緣，并且經濟發展程度不高的地區，在配置過程中，應著重從公平的角度出發，保證這類地區基本的發展需要，保證建設用地指標配置的公平性。

建設用地指標置換折抵、城鄉建設用地增減掛鉤試點、地票交易等計劃外建設用地指標配置方式在一定程度上彌補了建設用地指標計劃管理的效率短板。應在建設用地指標配置中引入市場機制，建立省、市兩級建設用地指標交易體系和交易平臺，讓建設用地指標根據效率水平差異實現地區間流動。經濟發展水平越高，建設用地指標越稀缺的地區，市場交易的建設用地指標比例應越高，直接計劃分配建設用地指標比例應越低。此外，國家應將計劃內和計劃外的建設用地指標結合起來，引入績效考核與獎懲機制，使建設用地指標管理和地方政府土地行政績效相掛鉤，適度放松對土地行政績效優異地區的計劃外建設用地指標管控，加快建設用地指標管理從指標控制到行為引導工具的轉變。

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（本文責編：陳美景）

Evaluation and Improvement on Inter-regional Allocation Mode of Construction Land Quotas from the Perspective of Efficiency and Equality: Take Nanjing City as an Example

YANG Xin1, JIANG Hai1, FAN Yu2, ZHAO Yong2, HAN Xiao-feng2
（1. China Centre for Land Policy Research, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China;2. Nanjing Bureau of Land Resources, Nanjing 210005, China）

F301.2

A

1001-8158（2017）07-0020-08

10.11994/zgtdkx.20170804.090342

2017-03-10；

2017-06-25

2015年度江蘇省國土資源科技項目資助（GTKJ201501）。

楊鑫（1991-），男，四川綿陽人，碩士研究生。主要研究方向為土地經濟與政策。E-mail: 2014109063@njau. edu.cn

姜海（1978-），男，四川峨眉人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地經濟與政策、土地行政管理。E-mail: jianghai@njau.edu.cn