土地利用規劃管理的供給側結構性改革

嚴金明，張雨榴，夏方舟

（中國人民大學公共管理學院土地管理系，北京 100872）

土地利用規劃管理的供給側結構性改革

嚴金明，張雨榴，夏方舟

（中國人民大學公共管理學院土地管理系，北京 100872）

研究目的：構建土地利用規劃供給側結構性改革框架，發揮土地利用規劃配置土地要素的關鍵基礎和完善土地利用結構的核心作用，在供給側結構性改革中優化土地供應的數量、空間和時序結構。研究方法：文獻研究，比較分析，案例研究。研究結果：在系統論視角下，土地利用規劃的供給側結構性改革應從協調、有序和系統三個視角出發，從數量角度提高土地利用供求的匹配度和土地利用效率，從空間角度統籌各類橫向規劃布局和各級主體縱向行政尺度，從時序角度協調規劃的機動彈性、細節空間和地類動態變更機制。研究結論：土地利用規劃的供給側結構性改革應堅持協調的系統觀、有序的系統觀和動態的系統觀，著重對土地利用中的數量關系、空間關系和時序關系進行調整，形成功能協調、層次有序和動態反饋的土地利用規劃制度，促進土地資源的高效配置，進而推動國民經濟的調整和升級。

土地管理；土地利用規劃；供給側結構性改革；土地利用結構；土地空間布局；土地供給時序

Abstract:The purpose of this article is to establish the framework of the supply-side reform in land use planning and to develop its profound effects on land resources allocation and land use structures improvement, land supply optimization from the aspects of quantitative structure, spatial structure and timing structure. The results show that the supply-side reform in land use plan should increase the matching degree of supply and demand and land use efficiency from the perspective of quantity, should balance the horizontal spatial layout of land and the vertical administrative system of size from the perspective of space, and should coordinate flexibility, detailed space and land use type change mechanism from the perspective of timing, based on a systematic concept including coordinating, orderliness and dynamic. In conclusion,the supply-side reform in land use planning should emphasize the quantitative relation, spatial relation and timing relation in land use, in order to improve the land resource allocation efficiency and to promote national economic transformation.

Key words:land administration; land use planning; supply-side reform; land use structure; land spatial layout; land supply timing

1 引言

自2010年起中國GDP增速逐漸放緩，從10.45%降低至2015年的6.9%，很大程度上與之前長期采用的需求側經濟管理戰略相關。在2015年11月10日召開的中央財經領導小組第11次會議上，習近平總書記首次提出了供給側結構性改革的要求，之后隨著內涵逐漸深化和豐富，供給側結構性改革已成為了現階段國家經濟管理中的核心，旨在通過對阻礙生產要素高效組合和配置體制機制進行變革，以發揮市場在資源配置中的決定性因素，矯正目前中國經濟供需錯配的問題，提高全要素生產率，推動經濟結構升級[1]。作為供給側的重要組成部分，土地的供給側結構性改革主要針對土地要素配置扭曲問題，旨在降低制度供給成本，優化土地供應的數量、空間和時序結構，主要包括土地利用規劃、整治、儲備、流轉和利用等多個環節[2]，其中土地利用規劃作為土地利用的“龍頭”，是配置土地要素的關鍵基礎和完善土地利用結構的核心，是政府糾正土地市場失靈的重要手段，對于供給側結構性改革中土地要素再配置具有至關重要的作用。

然而，結合供給側結構性改革的目標和任務，當前土地利用規劃存在著功能定位欠準確、編制技術欠科學、管理模式欠完善等諸多問題，尤其是缺乏對土地利用規劃如何在土地供給側結構性改革發揮其應有作用的整體研究和系統分析。當前供給側結構性改革研究多集中于宏觀層面，關注于供給側結構性改革的理論依據、內涵體系、路徑建議[3]等。專門針對土地供給側結構性改革的研究較少，而現有的研究多從土地審批制度、土地供應制度、土地市場、土地整治等角度研究土地制度供給側結構性改革的需求和路徑[4-7]，而雖然少數研究從建設用地角度進行了土地規劃方面的討論[8]，但缺乏在深入探討供給側內涵本質的基礎上對土地領域供給側結構性改革中的核心制度——土地利用規劃制度的供給側結構性改革的整體研究和系統分析。基于此，本文從系統論的角度出發，提出了土地利用規劃的供給側結構性改革的理論框架，并以北京市海淀區土地利用總體規劃調整完善作為案例對框架進行了應用和佐證。

2 系統論視角下的土地利用規劃供給側結構性改革

系統論由20世紀40年代美國生物學家L.V.貝塔朗菲首次提出，主要思想是對不同學科、不同系統中的共同性進行綜合研究[9]。系統論將系統定義為“相互聯系、相互作用著的諸元素的集合或統一體”，是由若干要素依據一定規則以某種方式組合而成的有機體，具有某種或者某幾種特定的功能。系統具有整體性、層次性、復雜性等特征，其基本規律是對系統存在的狀態、演化形式、發展趨勢、系統內外部相協調的描述[10]。系統良好運轉的關鍵在于合理的功能目標以及與之相適應的系統結構與動態反饋機制。土地利用規劃根據自然條件、社會經濟條件和國民經濟發展的需要對有限的土地資源在各部門之間進行配置，通過優化土地利用結構和土地利用分布，最終目標是達到土地總供給和總需求的平衡[11]。土地利用規劃的供給側結構性改革可以從數量、空間和時序這三個主要路徑歸納為協調的系統觀、有序的系統觀、動態的系統觀三個維度[12]（圖1）。

2.1 協調的系統觀下土地利用規劃供給側結構性改革

根據系統論的觀點，系統是由各個要素組成的相互聯系的整體，各要素互相影響，互相制約，通過一定的組合方式形成了單獨要素所沒有的新功能。結構和功能是一體的，結構和功能相輔相成，結構決定目標功能，目標功能引導結構。土地利用結構是產業結構的直接反映，產業結構可以通過土地利用結構來體現，產業結構的調整就是土地利用結構的調整；土地利用結構優化就是以土地利用系統功能最大化為目標，將一定數量的土地合理的配置到各個用地部門中，使土地資源得到合理安排[13]。土地利用規劃的目標和功能是要推動國民經濟的持續健康發展，為國民經濟社會的各部門提供空間載體，因此土地利用規劃需要將土地利用與產業、人口和環境的變化協調統一，對土地數量在各部門間進行調適和分配，通過土地利用結構的調整促進國民經濟結構的調整。基于此，土地利用規劃的供給側結構性改革需要堅持協調的系統觀，將土地利用規劃與功能目標協調起來，正確處理國民經濟中各部門、各環節在土地資源上的數量關系。

圖1 系統論視角下土地利用規劃供給側結構性改革的框架體系Fig.1 Framework for the supply-side reform in land use planning from the perspective of systematic theory

供給側結構性改革首先就是要通過對生產要素的重新組合和配置，提高全要素生產率，推動產業結構升級，逐步淘汰高產能、高污染產業，提升戰略性新興產業、生產生活性服務業的發展水平，使產業結構邁入中高端水平。因此，土地利用規劃供給側結構性改革的首要目標就是要增加土地要素的有效供給，通過優化全域土地利用結構，從數量角度提高土地利用供求的匹配度和土地利用效率。第一，要重點保障基礎設施與公共服務、戰略性新興產業、生活宜居與生態提升、區域精準扶貧等功能的用地指標，還要從綜合效果出發合理評價土地利用綜合效果，淘汰高耗能、高污染等傳統產業用地，從稟賦需求、產業系統角度出發評判部分新興產業與區域長遠發展的契合度。第二，供給側結構性改革要求政府需要充分發揮底線管理的作用，從而為市場機制運轉提供良性環境，糾正市場失靈。土地利用規劃作為重要的政府調控手段，要結合經濟社會發展，科學劃定和管理“三線”，即耕地紅線、生態紅線和城市增長邊界紅線，在推動經濟持續發展的同時保障糧食安全和生態安全所必須的土地資源數量底線。第三，生態文明是供給側結構性改革的基本前提，供給側結構性改革應以生態文明建設為指導，堅持綠色發展的理念，實現人與自然和諧共生。因此，土地利用規劃在供給側結構性改革時要著重保障生態用地供給，增加生態用途土地的用地指標，為生態建設提供必要的土地資源和空間載體，通過創新土地用途分類，將生態用地納入現行土地利用現狀分類體系中，處理生態用地、生活用地、生產用地之間的關系，促進“三生”空間協調共生。此外，結合供給側結構性改革對城鄉一體化發展的要求，土地利用規劃的供給側結構性改革要堅持城鄉協調發展的理念，統籌城鄉用地數量和土地利用結構，防止城市過度蔓延，對特大城市要采取建設用地指標減量措施，推動城市存量建設用地挖潛；同時，通過農村居民點整理、中心村改造等方式推動農村建設用地高效利用。

2.2 有序的系統觀下土地利用規劃供給側結構性改革

系統具有層次性，即系統的內部形成有序的體系，系統的各個構成部分以一定的規則和層次組合在一起進而形成了系統[14]。土地利用規劃需要對土地空間布局進行優化，而空間具有橫向層次和縱向層次兩個方面。橫向空間層次是不同土地利用方式之間的空間分布關系，而縱向層次是不同層級的主體基于土地利用活動所產生的空間尺度關系。土地利用規劃在橫向上應當統籌協調各類空間規劃之間在土地空間上的分布，縱向上要引導各級土地利用主體進行不同空間行政尺度的安排。

在橫向關系上，供給側結構性改革的基礎是國民經濟中的各個部門在空間的合理分配，要求對空間全域進行統籌與協調，但是在中國目前的空間規劃體系下，不同職能部門根據自己的理念對相同土地空間進行規劃，使得各區劃與土地用途分區具有一定的交叉或重疊性，規劃間的協調困難[15]，“多規”沖突情況普遍。因此，土地利用規劃的供給側結構性改革就要調節不同空間利用規劃對土地空間的需求，構建“多規合一”的立體空間規劃體系，在發揮土地利用規劃功能的同時促進空間規劃的完善，最終促進形成空間規劃“一張圖”與云平臺[16-17]，將土地用途管制規則與其他規劃管理手段整合，形成引導分區資源配置的政策合力，同時發揮土地整治規劃在優化資源配置上的作用。此外，供給側結構性改革中對政府進行底線管理的要求不僅應該從數量關系上進行配置，還要從空間層次上予以落實。土地利用規劃的改革中要處理好各類規劃的底線要求，通過土地用途管制、建設用地空間管制等手段保障生態紅線、耕地紅線和城市發展邊界的落實。在縱向尺度上，供給側結構性改革的重點是要對不同市場需求進行相應的供給配置，因此土地利用規劃要根據供給側結構性改革的要求重塑總體規劃、詳細規劃、專項規劃的體系骨架，逐步細化服務市場。其次，供給側結構性改革落實到各級政府的職能轉變上，應該有不同的工作重點。當前在中國縣級及以下土地利用總體規劃中，往往存在分區結果在空間上過于零碎，分區方案難以落實的問題。因此，土地利用規劃改革中要建立差別有序的縱向規劃體系，完善包含戰略性、政策性、控制性三個維度和“國—區域—省—市—縣—鄉—村”7級層次的縱向行政體系。

2.3 動態的系統觀下土地利用規劃供給側結構性改革

系統是復雜的，系統內各個要素互相作用同時又與系統外部不斷互動反饋，推動系統不斷更新，系統內部和來自于外部環境的反饋信息會隨著時間的推移而發生變化。隨著供給側結構性改革的開展，當前的經濟發展狀況和過去相比會發生變化，而當改革隨著時間的演進而深入，未來的發展方向也會與現在有所不同。土地利用規劃是對未來土地利用的一種預測，本身就具有不確定性和灰色性[18]。因此，土地利用規劃的供給側結構性改革需要堅持動態的系統觀，處理好土地供給的時序關系。

首先，土地利用規劃在供給側結構性改革中，面對的是一個變化的結果和可能產生變化的未來，是時間維度上的一個截面狀況。因此土地利用規劃的供給側結構性改革應當建立一個動態評價與反饋機制，對土地利用根據所處時間點的不同而做出相應安排。在此基礎上，供給側結構性改革要求以市場機制主導要素分配，而市場需求會隨著時間的推移而演變，對土地利用的要求也會因時因地產生變化，因此土地利用規劃的供給側結構性改革應當為這種市場難以準確預測的變化預留彈性空間，消弭土地利用適應復雜經濟變化的潛在障礙，推動土地利用方式能夠因經濟結構調整而進行必要的轉換，最終實現土地要素的再配置以推動未來經濟的持續發展[19]。具體來說，就是要建立“剛彈結合”的指標體系和張弛有度的管理規則。一方面增加規劃指標在數量、空間等方面的機動彈性，為土地利用能夠及時應對產業結構調整而預留空間，以適應時序演變過程中產生的不確定性；另一方面通過樹立“綠圖規劃”的思想，即對規劃骨架性內容進行設計，為使用者在未來根據具體環境變化完善細節預留空間；同時平衡各種土地利用方式在時間維度上的變化，完善地類變更機制，為土地利用隨著外部環境的不斷變化在時序上進行調整提供可能。

圖3 海淀區土地利用總體規劃調整完善的路徑Fig.3 Route of adjusting and improving the land use master plan of Haidian District

3 北京市海淀區土地利用總體規劃調整完善——案例佐證

在供給側結構性改革、京津冀協同發展和生態文明建設三大宏觀政策的外部環境要求下，北京市海淀區面臨著產業結構調整、區域協調發展和生態建設等具體要求，現行的 《海淀區土地利用總體規劃（2006—2020年）》已經無法滿足現實經濟社會的新情況，應當進行調整完善。基于此，結合實際情況，本文從功能協調、層次有序和動態反饋出發，運用前文所述的改革框架，提出了《海淀區土地利用總體規劃（2006—2020年）》的調整完善路徑。

3.1 研究區域

北京市作為國家首都，是中國的政治中心，擁有豐富的科技資源和人才資源，資本積累豐厚，經濟發展水平處于全國前列，供給側結構性改革步伐走在全國領先位置。同時，北京還面臨著京津冀協同發展戰略的要求，而京津冀協同發展對北京的核心要求就是生態建設、產業結構和人口結構的調整，這也是供給側結構性改革的題中之意。而海淀區作為重要的“城六區”之一，位于北京市的西北部，科研院所林立，高等院校密集，經濟發展迅猛，文化旅游資源豐厚，中央、軍隊機關眾多，擁有首都政治和科技、教育、人才優勢以及文化、自然地理優勢等明顯的區位功能優勢和資源優勢，也是國家高新技術產業基地之一（圖2，封三）。

3.2 系統論視角下海淀區土地利用總體規劃調整完善

根據總體部署，北京市未來發展一是要疏解非首都功能，二是要強化首都核心功能，實現疏功能、減人口、聚人才、謀發展、優服務、惠民生。海淀區的未來功能定位是具有全球影響力的全國科技創新中心核心區，服務保障中央政務職能的重要地區，國家歷史文化傳承發展的典范地區，生態宜居和諧文明的示范區以及高水平新型城市化發展路徑的實踐區，并提出中關村科學城擴大至海淀全域。這既為海淀區進一步轉變經濟增長方式、優化產業結構布局、探索土地開發利用新模式提供了良好的機遇，又給土地利用規劃和管理工作提出了新要求，包括調整耕地和基本農田保護、統籌城鄉建設發展新空間、構建土地生態安全格局和創新土地規劃管理新機制等。現行海淀區土地利用總體規劃并不能完全適應當前國民經濟在土地利用上的需求，而整個調整完善思路的推進都應該緊密結合外部環境的這種變化（圖3）。

3.2.1 協調的系統觀下海淀區土地利用總體規劃調整完善 基于供給側結構性改革等要求，從京津冀協同發展戰略角度出發，海淀區的首要任務是要有序疏解非首都功能，根據《北京市新增產業的禁止和限制目錄》，嚴格控制增量，嚴禁新增農林牧漁產業，加快高能耗、低產出的一般性產業退出，調整企事業單位和集體經濟業態調整升級，推進中關村核心區創新發展。基于協調的系統觀，海淀區土地利用總體規劃調整完善要針對海淀區目前的產業結構要求，對土地利用指標和數量結構進行相應的調整，調節土地利用結構。因此，在海淀區土地利用總體規劃調整完善首先要根據海淀區和北京市的產業調整、退出等安排，削減建設用地總量，尤其是減少高能耗、高污染等禁止類產業的用地指標，控制新增產業的土地供給增量，但是對未來重點建設項目，根據項目性質、級別酌情賦予建設指標，保障重點項目落地，對中關村核心區進行集中用地安排，尤其是要適當增加創新類新興產業的土地指標供給。其次，針對海淀區產業發展提出嚴格控制農林牧漁產業的增量，海淀區土地利用總體規劃調整完善中應根據農業發展戰略核減耕地數量，但基于耕地保護的要求，應當增加永久基本農田的保護率。此外，海淀區承擔了推進首都生態建設的重要任務，因此規劃調整完善中應對土地資源的數量配置進行優化，增加生態用地供給，實現綠色空間的增加（圖4）。

圖4 協調的系統觀下海淀區土地利用總體規劃調整完善路徑Fig.4 Route of adjusting and improving the land use master plan from the perspective of systematic concept of coordinating

3.2.2 有序的系統觀下海淀區土地利用總體規劃調整完善 有序的系統觀下，土地利用規劃的供給側結構性改革應當從橫向上協調各類空間關系，從縱向上統籌不同空間尺度的土地利用。結合區域情況，海淀區土地利用總體規劃的調整完善首先應當與海淀區城市規劃、“十三五”發展規劃等進行磨合，協調經濟發展、城市空間資源配置，同時結合其他部門規劃綜合分析各部門的土地空間布局需求，在土地空間上落實“一軸一帶兩區多點網絡型開放式”的布局，統籌經濟發展、城市空間、生態建設、重要交通建設用地建設的空間關系。另一方面，海淀區土地利用總體規劃的調整完善中要結合海淀區“南城北鄉”的空間發展特點，著力解決海淀區在這種區域發展差異下的各類空間關系沖突和矛盾，可將海淀區劃分為3大整治分區和54個整治功能單元，編制土地整治功能單元規劃，一是通過萬畝良田工程、鄉村人居環境提升工程、山水林田湖綜合整治示范、產業園區節地、城鎮更新5大整治工程，橫向層次上對海淀區土地空間布局進行統籌安排，二是通過土地整治專項規劃的編制有效地補充和完善海淀區和北京市的現行土地利用規劃體系（圖5）。

圖5 有序的系統觀下海淀區土地利用總體規劃調整完善路徑Fig.5 Route of adjusting and improving the land use master plan from the perspective of systematic concept of orderliness

3.2.3 動態的系統觀下海淀區土地利用總體規劃調整完善 動態的系統觀下，土地利用規劃的供給側結構性改革一是要以動態評價和反饋機制從時間截面上調整土地利用規劃中不符合現狀發展的內容，二是要建立彈性空間提高土地利用規劃對未來發展變化的適應性，調節土地供給時序。北京市包括海淀區在內已經在土地利用總體規劃的管理和實施中探索了“動態維護”機制。動態維護機制是為了彌補原有規劃預測不足的缺陷，更好滿足社會經濟發展需求，在明確相關項目必要性與重要性的基礎上，通過一定的標準和規范的程度，局部修改原有規劃的指標性質、數量與布局等方面的規劃調整機制。在供給側結構性改革下，從動態的系統觀出發，海淀區土地利用總體規劃的調整完善中一是要繼續完善動態維護機制，整合現有的動態維護成果，提高動態維護機制的科學性；二是要充分發揮動態維護機制的作用，進一步提高土地利用總體規劃適應經濟發展變化的彈性（圖6）。

圖6 動態的系統觀下海淀區土地利用總體規劃調整完善路徑Fig.6 Route of adjusting and improving the land use master plan from the perspective of systematic concept of dynamic

4 結論與討論

在供給側結構性改革的背景下，土地利用規劃作為實現土地資源的供需平衡、優化土地資源配置、提高土地資源生產效率的重要手段，對國民經濟結構調整、社會經濟的健康發展至關重要。本文基于對土地利用規劃的現有理論，運用系統論，對土地利用規劃在供給側結構性改革下的改革框架進行了探索性研究和分析，并以北京市海淀區為案例進行了應用，提出了海淀區土地利用總體規劃的調整完善路徑。研究發現，土地利用規劃的供給側結構性改革可以從功能協調、層次有序、動態反饋三個層面進行：從功能協調出發，土地利用規劃的改革應當著重調整土地利用中的數量關系，通過土地利用結構調整引導并推動產業結構升級調整，嚴格進行底線管理應對市場失靈；基于層次有序，土地利用規劃的供給側結構性改革需要從橫向布局和縱向體系兩個方面處理各類土地利用方式之間、不同尺度之間的空間關系，通過優化土地空間布局提升土地資源空間分配的有效性；基于動態反饋，土地利用規劃的供給側結構性改革需要建立規劃編制、實施和監控中的動態評價和反饋機制，增加彈性空間，使土地利用規劃成為一個開放的系統，以及時應對經濟發展中的變化，調適土地供給時序，實現土地資源供需動態平衡。

應當注意的是，協調、有序和動態這三個維度的系統觀并不是孤立存在的，三個維度之間存在互相影響、互相促進的共生關系。基于此，土地利用規劃的供給側結構性改革中，數量結構的調整必然會涉及空間布局的重構，土地空間布局的變化也需要對土地數量配置進行協調，而土地利用結構和土地空間布局的動態變化就是土地供給時序的反映。同時，在數量、空間和時序三個維度下的土地利用規劃涉及的具體內容在供給側結構性改革下也是相互關聯的，例如，三生空間在用地數量上的變化必然與其用地布局調整相適應，而統籌三生空間用地關系是基于當前發展要求從時序上進行動態調節。因此，土地利用規劃的供給側結構性改革應當從這三個維度的整體出發，才能真正通過土地利用規劃促進土地資源的高效利用，最終實現土地這一重要的生產要素在數量、空間和時序上的再配置，從土地利用角度進行制度供給的改革。

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（本文責編：戴晴）

Supply-side Reform in Land Use Planning Institution

YAN Jin-ming, ZHANG Yu-liu, XIA Fang-zhou
（School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

F301.2

A

1001-8158（2017）07-0012-08

10.11994/zgtdkx.20170807.091047

2017-05-01；

2017-06-16

國家自然科學基金（71661137009）；國土資源部公益性行業專項（201511003-2，201511010-04）。

嚴金明（1965-），男，江蘇南通人，博士生導師。主要研究方向為土地制度與土地管理、國土整治與城鄉規劃。E-mail: yanjinming@ruc.edu.cn

夏方舟（1989-），男，浙江衢州人，博士，講師。主要研究方向為國土整治與城鄉規劃。E-mail: ark_xiafangzhou@hotmail.com