司法改革新形勢下檢察機(jī)關(guān)案件流程監(jiān)控機(jī)制之探析

摘 要 黨的十八大以來，黨中央始終把深入推進(jìn)司法改革，作為全面依法治國、全面深化改革工作的重中之重。其中與檢察機(jī)關(guān)關(guān)系最為密切的就是改革措施，即司法人員分類管理改革和司法責(zé)任制改革。而案件管理部門在檢察機(jī)關(guān)中具有“監(jiān)督、管理、參謀、服務(wù)”四大職能，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件的應(yīng)用、案件受理、案件流程監(jiān)控、結(jié)案審核、案件評查、業(yè)績考評等工作。本文試從案件管理部門在司法改革新形勢下的流程監(jiān)控機(jī)制出發(fā)，為進(jìn)一步保障司法改革的順利進(jìn)行，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化，提供理論支持。

關(guān)鍵詞 司法改革 檢察機(jī)關(guān) 案件管理 案件流程 監(jiān)控

作者簡介：董凱，天津市和平區(qū)人民檢察院案件管理辦公室。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.288

一、案件流程監(jiān)控之概述

（一）案件流程監(jiān)控的定義與理解

案件流程監(jiān)控的定義，在最高人民檢察院于2016年7月27日印發(fā)并施行的《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）第二條有明確的規(guī)定，本規(guī)定所稱案件流程監(jiān)控，是指對人民檢察院正在受理或者辦理的案件（包括對控告、舉報、申訴、國家賠償申請材料的處理活動），依照法律規(guī)定和相關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件等，對辦理程序是否合法、規(guī)范、及時、完備，進(jìn)行實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控。

上述定義明確了以下四點：一是明確了案件流程監(jiān)控的對象。是人民檢察院正在受理或者辦理的案件，同時包括對控告、舉報、申訴、國家賠償申請材料的處理活動。這正符合案件管理部門對檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門辦理的案件均有監(jiān)督的權(quán)力。二是明確了案件流程監(jiān)控的時間。對正在受理或者辦理的案件進(jìn)行實時、動態(tài)的監(jiān)督，從統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上來看，時間節(jié)點應(yīng)該在流程結(jié)束之前，這就要求案件管理部門要做到及時監(jiān)督和同步監(jiān)督，保證及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，將問題在案件流轉(zhuǎn)至公安機(jī)關(guān)或人民法院之前解決完畢。三是明確了案件流程監(jiān)控的內(nèi)容。即對辦理程序是否合法、規(guī)范、及時、完備進(jìn)行監(jiān)督。案件管理部門主要對案件期限、當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、文書制作、違規(guī)辦案等程序性問題進(jìn)行監(jiān)督，對于實體性問題，原則上沒有監(jiān)督的必要，但如果發(fā)現(xiàn)有重大錯漏和失誤，也應(yīng)提醒辦案部門或承辦檢察官予以糾正。四是明確了案件流程監(jiān)控的范圍。案件管理部門對于檢察機(jī)關(guān)案件辦理的各個環(huán)節(jié)、方面、階段均可以進(jìn)行流程監(jiān)控，做到了全面覆蓋、整體監(jiān)督，充分保證執(zhí)法規(guī)范化。

（二）案件管理部門在案件流程監(jiān)控工作中的定位

案件管理部門在進(jìn)行案件流程監(jiān)控工作中，會存在定位重疊的問題，一定要按照《規(guī)定》把握好度，既合理合法的行使監(jiān)督權(quán)，又不越權(quán)影響承辦人的辦案權(quán)。

第一，監(jiān)控角度定位。案件管理部門是案件流程監(jiān)控工作的開展、實施部門，是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)唯一具有此項工作職能的部門，但也僅限于對業(yè)務(wù)部門及相關(guān)承辦人辦案活動進(jìn)行監(jiān)督、檢查、預(yù)警、研判、分析等工作。是以第三人（稱）視角來進(jìn)行監(jiān)控，而不是直接參與到辦案中去，保證自己客觀、準(zhǔn)確地從程序角度行使監(jiān)督權(quán)，對于實體方面的自由裁量范圍，并不作為監(jiān)控內(nèi)容。

第二，監(jiān)控模式定位。案件管理部門對于案件辦理從案件受理、案件辦理、結(jié)案審核進(jìn)行全程監(jiān)控，進(jìn)口統(tǒng)一受理，出口統(tǒng)一移送。通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，從文書制作、案卡填錄、辦案期限等進(jìn)行統(tǒng)一管理。做到系統(tǒng)內(nèi)案件的全面掌控、整體把握。

第三，監(jiān)控職能定位。案件管理部門在開展案件流程監(jiān)控工作中，可能會與紀(jì)檢監(jiān)察部門、其他業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督職能存在重疊。因此，案管部門必須要做好協(xié)調(diào)、銜接工作，與其他部門進(jìn)行配合，形成監(jiān)管合力，而不是互相推諉、干擾。如果發(fā)現(xiàn)承辦人存在違法違紀(jì)問題，可以將相關(guān)人員移送紀(jì)檢監(jiān)察部門處理，如果發(fā)現(xiàn)其他部門應(yīng)當(dāng)履行的偵查監(jiān)督、民事行政監(jiān)督等職能但未履行，也可提示該部門積極履行，保證檢察機(jī)關(guān)整體工作的全面開展。

二、新形勢下案件流程監(jiān)控工作遇到的挑戰(zhàn)

隨著司法改革的不斷深入，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也逐步實現(xiàn)了人員的分類管理，司法責(zé)任制也在不斷完善。案件管理部門在新形勢下進(jìn)行案件流程監(jiān)控工作時也遭遇了新的挑戰(zhàn)。

（一）案件流程監(jiān)控的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

基層院在進(jìn)行案件流程監(jiān)控時，需要參考的資料有《中華人民共和國刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》、《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范（2013年版）》、《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》、《人民檢察院司法瑕疵處理辦法（試行）》、《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規(guī)定》、《全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使用管理辦法（試行）》，以及前文提到的《規(guī)定》，還有各省級院根據(jù)本地區(qū)具體情況制定的相關(guān)規(guī)定、規(guī)范。雖然規(guī)定已經(jīng)很全面細(xì)致，但是在實際操作中，仍然會出現(xiàn)一些問題，基層院案件管理部門認(rèn)定一個案件需要下發(fā)流程監(jiān)控通知書來提示糾正，但省級院主管部門在定期審核的時候認(rèn)定為只需要口頭提示即可，而無需下發(fā)流程監(jiān)控通知書。或者同一個不規(guī)范操作在一個業(yè)務(wù)科室內(nèi)普遍存在，基層院案件管理部門做到一案一提示，最終省級院主管部門在考核時卻認(rèn)定為同一事由，只按一件計算。司法責(zé)任制管理需要對每一個檢察官進(jìn)行考評，流程監(jiān)控是一項重要的數(shù)據(jù)，如果上下級認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，勢必影響考評工作的開展，檢察官對案件管理部門的信任程度也會下降。

（二）案件流程監(jiān)控的人員配置不合理

案件管理部門并非主流一線業(yè)務(wù)部門，甚至有不少綜合部門的工作內(nèi)容，比如電子卷宗的掃描與制作、相關(guān)人員的接待、信息公開等。再加上案件受理、案件評查、流程監(jiān)控、結(jié)案審核、業(yè)績考評、統(tǒng)計分析等工作，導(dǎo)致案件管理部門的工作繁雜。但在人員配置上，基層院大多只有五至七名工作人員，從而導(dǎo)致“一人多崗，一崗多能”的情況普遍存在。這樣就會導(dǎo)致案管人員疲于應(yīng)付，分身乏術(shù)，既要保證其他工作不出錯，還要保證流程監(jiān)控工作的順利開展，難度較大。而且在司法改革以后，有經(jīng)驗的檢察官和檢察官助理都充實到一線業(yè)務(wù)部門，案件管理部門中能夠勝任流程監(jiān)控工作的人員少之又少。endprint

（三）案件流程監(jiān)控的系統(tǒng)設(shè)計不科學(xué)

《規(guī)定》要求案件管理部門進(jìn)行實時、動態(tài)的監(jiān)督，但是統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中，如果承辦人制作文書以后，不將文書入卷上傳至卷宗區(qū)，流程監(jiān)管員是看不見該文書的，如果有錯漏也無法及時發(fā)現(xiàn)。當(dāng)承辦人將文書審批、入卷之后，用印打印完畢，流程節(jié)點進(jìn)入下一步，流程監(jiān)管員這時再發(fā)現(xiàn)文書存在錯漏，再要求承辦人整改，則需要業(yè)務(wù)部門發(fā)起系統(tǒng)應(yīng)用申請，經(jīng)兩部門領(lǐng)導(dǎo)審批后，由技術(shù)部門從后臺，刪除現(xiàn)節(jié)點，將文書撤回用印，再刪除文書，重新生成新的文書，重新審批、入卷、用印、打印，嚴(yán)重影響工作效率。有時系統(tǒng)升級后會出現(xiàn)一些漏洞，導(dǎo)致以前無需回復(fù)的監(jiān)控，現(xiàn)在必須回復(fù)才能點擊流程結(jié)束，但是被監(jiān)控案件可能已經(jīng)流程結(jié)束，即便刪除節(jié)點，還是無法生成回復(fù)說明，最后監(jiān)控案件只能在系統(tǒng)中已辦理節(jié)點存在。

（四）案件流程監(jiān)控的監(jiān)控效果不明顯

做好流程監(jiān)控工作，首先要不怕得罪人，有的案件管理部門領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為跟業(yè)務(wù)部門都是“自家人”，護(hù)短心理嚴(yán)重，只要做好服務(wù)工作，出現(xiàn)問題先想怎么內(nèi)部消化。不敢運(yùn)用《規(guī)定》賦予的權(quán)力，以口頭提示或者下發(fā)流程監(jiān)控通知書的形式，正面要求業(yè)務(wù)部門或承辦人進(jìn)行整改，并在業(yè)績考評相關(guān)臺賬上予以記載。有時案件管理部門下發(fā)流程監(jiān)控通知書，但業(yè)務(wù)部門并沒有在規(guī)定時間內(nèi)進(jìn)行書面回復(fù)，或者回復(fù)時注明“經(jīng)查沒有錯誤”等理由搪塞。歸根結(jié)底還是案件管理部門的權(quán)威性不夠，力度不大，沒有形成對業(yè)務(wù)部門的約束力。同時，業(yè)務(wù)部門工作繁重，加之以前沒有統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和案件管理部門，有些同志還沿用老的方法辦案，思想沒有與時俱進(jìn)，認(rèn)為系統(tǒng)可有可無，不重視系統(tǒng)操作。對流程監(jiān)控問題也存在重視不夠，且長期辦案養(yǎng)成的監(jiān)督主體思維，使其從監(jiān)督者到被監(jiān)督者的角色定位沒有轉(zhuǎn)變過來，無法理解流程監(jiān)控工作的重要性，也無法積極配合案件管理部門工作。

三、案件流程監(jiān)控工作的完善途徑

在司法改革不斷深化的新形勢下，要充分發(fā)揮案件流程監(jiān)控工作的作用，配合好司法人員分類管理改革和司法責(zé)任制改革的順利進(jìn)行，還應(yīng)從以下幾點入手，進(jìn)行完善。

（一）完善案件流程監(jiān)控相關(guān)制度

“工作未動，制度先行”。案件流程監(jiān)控工作的順利開展，離不開制度的完善，在《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，各省級院還應(yīng)制定符合當(dāng)?shù)鼐唧w情況的規(guī)定、規(guī)范，統(tǒng)一上下級在流程監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)上的分歧意見。省級院的案件管理部門和業(yè)務(wù)部門應(yīng)聯(lián)合制定流程監(jiān)控的上訴機(jī)制，業(yè)務(wù)部門承辦檢察官如果不服案管部門的流程監(jiān)控，可以上訴至省級院，由上級院主管部門與案件管理部門共同決定是否采納流程監(jiān)控的意見，如果采納，則在考核中予以記載，如果不采納，則該流程監(jiān)控?zé)o效，案件承辦檢察官無須承擔(dān)責(zé)任。

針對司法責(zé)任制改革，應(yīng)該完善相關(guān)規(guī)定，明確案件管理部門對員額檢察官的考核主體資格。由案件管理部門對員額檢察官進(jìn)行業(yè)績考評和質(zhì)效分析，從而為年底的績效和優(yōu)秀等級進(jìn)行數(shù)據(jù)支撐。而案件流程監(jiān)控是一項重要數(shù)據(jù)，辦案數(shù)、結(jié)案率等客觀數(shù)據(jù)可以直接從統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中抓取，流程監(jiān)控則需要根據(jù)違規(guī)辦案的程度，以口頭提示、流程監(jiān)控通知書、移送紀(jì)檢部門等方式來處理，又根據(jù)方式不同，扣除的分?jǐn)?shù)也不同，待計算完畢，再結(jié)合上述的客觀數(shù)據(jù)，形成整體的一個考評結(jié)果，報送相關(guān)決策部門。

以院為單位，結(jié)合各科室的具體情況，充分考慮案件數(shù)量、人員配置等問題，制定符合本單位實際的輪案規(guī)則，并將該規(guī)則應(yīng)用到統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件上，無特殊原因，未經(jīng)審批，不得隨意更改，保證每一個案件實現(xiàn)隨機(jī)分配，確保公平。

可以建立案件流程監(jiān)管員聯(lián)席會議制度，在各科室內(nèi)設(shè)置一至兩名流程監(jiān)控聯(lián)絡(luò)員，由案件管理部門定期召開聯(lián)席會議。會議采用雙反饋的模式，由案件管理部門將流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的典型問題進(jìn)行通報，由各科室的流程監(jiān)控聯(lián)絡(luò)員向科室內(nèi)進(jìn)行傳達(dá)。同時，各科室的流程監(jiān)控聯(lián)絡(luò)員也可以就系統(tǒng)操作、文書制作、案件流轉(zhuǎn)等方面（的）遇到的問題向案件管理部門反饋，由案件管理部門進(jìn)行解答，如果無法解決，則向上級院主管部門進(jìn)行匯報。

（二）完善軟件配合案件流程監(jiān)控

現(xiàn)階段的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，無法實現(xiàn)同步監(jiān)督和實時監(jiān)控，應(yīng)該加以完善，在流程監(jiān)管員角色上添加可以看見未入卷的文書，如果出現(xiàn)問題也可以及時發(fā)現(xiàn)，免除錯誤在用印打印后再更改的繁雜手續(xù)和操作。如果無法實現(xiàn)該功能，只能由承辦檢察官自行檢查或者由案件管理部門審核完畢后再入卷、用印、打印，將問題在文書正式下發(fā)之前解決。

各院案件管理部門也可以根據(jù)自身情況，設(shè)計一款軟件，對統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)充，將系統(tǒng)上沒有的一些功能通過新軟件來完善，來填補(bǔ)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)更新之前的空白，可以將每個檢察官的案件受理數(shù)、結(jié)案數(shù)、結(jié)案率、辦案差錯率、文書公開率以及被流程監(jiān)控的次數(shù)進(jìn)行直接的統(tǒng)計，由軟件形成圖形，一目了然。也可由軟件進(jìn)行分析，找出典型錯誤，引以為戒。在績效考核、業(yè)績考評、質(zhì)效分析的時候，由軟件進(jìn)行分?jǐn)?shù)計算，并生成排名，避免了人為計算的誤差，方便對檢察官的統(tǒng)一管理和考核。同時，也可以對進(jìn)一步深化司法改革提供相關(guān)數(shù)據(jù)支持。

（三）完善人員配置專人負(fù)責(zé)案件流程監(jiān)控

打破部分檢察機(jī)關(guān)對于案件管理部門重要程度不高的傳統(tǒng)認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)認(rèn)清司法改革以后案件管理部門的重要性，將有經(jīng)驗、業(yè)務(wù)精的人員充實進(jìn)案件管理部門，并進(jìn)入員額檢察官序列，由他們專人專機(jī)負(fù)責(zé)案件流程監(jiān)控工作。因為經(jīng)驗豐富也有資歷，（出現(xiàn)）說服力和權(quán)威性強(qiáng)，業(yè)務(wù)部門辦案人員更容易理解和配合，同時也能從中學(xué)到辦案經(jīng)驗、了解辦案技巧以及注意事項。此外，這些人員在案件管理部門也可對本科室內(nèi)的年輕同志起到傳幫帶的作用，對于院內(nèi)整體的人才發(fā)展和隊伍建設(shè)也有極大的幫助。

綜上所述，當(dāng)前階段是司法改革的攻堅階段，檢察機(jī)關(guān)是司法改革的第一線，而司法人員分類管理和司法責(zé)任制又對案件管理部門提出了新的要求。為了應(yīng)對新形勢下的挑戰(zhàn)，案件管理部門應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新、銳意進(jìn)取，多積累、多總結(jié)，不斷在工作中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，充分發(fā)揮“監(jiān)督、管理、服務(wù)、參謀”這四大職能，合理合法利用手中的權(quán)力，以案件流程監(jiān)控為抓手，保障辦案規(guī)范，維護(hù)公平正義，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化，為司法改革的不斷深化保駕護(hù)航。

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