農民土地征用補償款管理存在的問題與風險管控對策

王春霞

摘要：研究農民土地征用補償款管理存在的問題與風險管控對策，旨在從當前既有的管理漏洞與失當之處中總結經驗，找到優化征地補償款管理措施的對策。本文通過分析農民土地征用補償的現存狀況和農民土地征用補償的主要特點，闡釋了農民土地征用補償款管理存在的問題，并就具體的對策提出了若干建設性意見。

關鍵詞：農民土地征用補償款；管理問題；風險管控；對策

征用農民土地是國家或地方政府在經濟開發與建設過程中不斷產生土地使用新需求而必然出現的情況，尤其是在近年來城鎮化建設速度日漸加快的現實背景中，農民土地被征用更加成為一種常態化現象。征用農民土地發展經濟給國家和社會各行業都帶來了相當巨大的利益，而對被征收了原有土地的農民來說，則唯有通過獲得國家或地方政府、有關部門的征地補償款以彌補相應的損失。但是，快速的城鎮化發展帶來的眾多農民土地被征用過程中，因種種缺乏規范管理的問題頻頻出現而導致近年來不少地方發生了與農民土地征用有關的群體性事件。這一情況表明，當前我國在農民土地征用補償行為模式和相關補償款管理環節存在著不少問題甚至風險，需要盡快拿出修正和優化的對策措施。

1.農民土地征用補償的現存狀況

土地被征用的速度不斷加快、耕地面積按照平均一年一千畝的速度喪失，現存的耕地已經非常接近18億畝的紅線。與此同時，土地出讓金數額劇增，成為地方政府財政收入中最重要的組成部分，甚至會在同一時期國內土地財政收入中達到半數比重。然而，由于征地補償制度的不盡完善，被征用的農民土地雖然具有無法估量的增值價值，卻常常只是讓征地單位如政府和開發商獲益匪淺，真正能夠落實到農民手中的利益卻相對微薄，農民作為直接喪失土地的一方未能得到足夠的補償。

2.農民土地征用補償的主要特點

在補償標準方面，與西方多數資本主義國家不同，國內的農民土地征用補償款標準依據的并非市場上的土地價值，而是作為耕地的本來用途的價值。同時，補償采取土地年產值平均數額的倍數計算補償款。在補償款歸屬方面，用于征地的補償款并不落實到具體的農民個體手中，而是歸屬于農村集體所有。具體的補償內容主要涉及土地補償、失地農民安置款、青苗與地表附著物補償。最后，設置了最低的補償標準以確保農民在被征地后的生活水平不大幅下降。

3.農民土地征用補償款管理存在的問題

3.1在標準制定和分配模式上都存在著不合理性

以年度平均產值的倍數作為補償標準的形式過于狹隘，沒有參考土地在市場化和城鎮化發展大背景下固有的巨大增值潛力。單純量化作為耕地的土地年產值為補償標準相當于人為地將未來不可預期的增值數額盡數讓渡給了征地一方與開發商，卻無限壓低甚至剝奪了被征地農民本應獲得的部分。這不僅違背了國家大力扶助“三農”的政策初衷，更在很大程度上違背了法律應當體現的公正與合理。

至于將補償款歸屬到農村集體所有的分配模式上，由于不能具體落實到農民本人，而當前農村集體所有組織又客觀上存在政府代表與群眾代表之間沖突的問題，故而包括村委會在內的不少農村集體組織形式其實并不能真正代表農民的切身利益。于是，這種歸入農村集體所有的補償款成了農村的權力階層貪污腐敗的溫床。而農村權力階層的挪用或截留則常常成為因征地補償款分配不合理導致農村群體性事件的本質原因。

3.2補償形式不足

當前國內農民土地征用補償款只有貨幣補償一種形式，直接導致征地補償成為一種一次性行為。倘若得不到有關方面的及時引導和幫助，而被征地農民自身又缺乏二次就業或創業的能力，則失地農民未來的生存和發展將存在大量不可預知的潛在風險。

3.3被征地農民的保障不足

現有的農村征地補償管理只能滿足補償生產資料一方的功能，卻在補償社會保障一方存在顯著缺陷。由于區域發展的差異性，不同地區制定的征地補償制度千差萬別，缺乏足夠的系統性、規范性。從整體上看，當前國內的征地補償標準普遍較低，可保范疇相對有限，同時參保的結構方面也存在不盡合理的現象。不僅如此，當前征地補償也不具備足夠的激勵性，且在資金的籌集上存在不到位的問題，因此未來會面臨不小的保障壓力。

4.農民土地征用補償款管理風險管控對策

4.1進一步細化相關法律法規，從法律層面落實征地補償款管理細則

在涉及“三農”的立法依然在不斷健全和完善的情況下，與農民土地征用補償款管理的有關法律法規其實尚未足夠全面和詳細。以征地補償歸集體經濟所有一點來說，當前的有關法律條文中，農村集體所有產權的界定依然存在相對模糊的情況。這也就造成了實質上的公權侵犯私權、農民合法土地權益始終難以得到合法補償的問題。因此，進一步細化相關法律法規，從法律層面落實征地補償款管理細則是從源頭解決農村征地補償款管理潛在問題與風險的核心對策。唯有在立法層面足夠細化和明確了有關規定，才能在實際的征地補償操作過程中做到有法可依、執法必嚴、違法必究。

4.2合理化、統一化補償標準；豐富補償手段

伴隨房地產事業在中國境內的極速擴張，加之城鎮化發展的大勢所趨，土地在中國的增值勢頭始終迅猛。但是，既有的農民土地征用補償款管理標準中，僅僅依據農村耕地年產值為基礎的倍數補償法顯然完全未考慮土地被征用后巨大的增值空間。這種補償標準既不能反映差異化投資下價值產出的天壤之別，也不能展示區域化經濟發展水平和市場價格變動對土地價值的影響情況。而土地潛在的增值量則并非是投資人的投資行為所直接形成，故而理論上應當在國家、征地組織、被征地農民之間更加合理地重新分配。否則，簡單地以倍數法估算征地補償款明顯違背了法律的公平與合理。

征用農民土地的組織類型不盡相同，既有國家層面，也有地方政府，還有鄉鎮甚至村一級組織，而這些五花八門的征用單位的征地目標和利益追逐也差別巨大。加之與征地補償的法律細則仍待完善，也就使得征地補償款標準難有統一，給被征地農民的合法權益保障帶來了相當的困難。

另一方面，由于當前采取的征地補償款通常只有貨幣補償一種方式，補償的單一性導致了客觀上存在的被征地農民貨幣使用缺乏足夠的延續性。一旦被征地農民不能在一定時期內實現再就業或者創業，則其生存就會面臨意想不到的困境。

4.3完善、加大對被征收土地的農民的保障力度

從資金保障上看，需要在社保資金中針對被征地農民建立起專門賬戶負責基本生活保障。而繳納這部分資源需要從農民、集體、國家三部分共同承擔。農民需繳納的保障金可從其安置補償中劃取，集體負擔的部分可占40%左右，可從土地補償中支出，政府承擔的部分可從土地出讓金中支取，比例在30%左右。同時，還應根據各地實際在土地出讓金中劃出一定比例的風險準備金作為失地農民資金保障的未來準備。

除了資金保障，扶持失地農民再就業或創業也非常必要?；鶎訂挝恍枰獙Ρ徽鞯剞r民全面登記，每年復核，保持對失地農民的動態跟蹤，以便為后續開展服務做好資料準備。可將失地農民與下崗工人一同組織參加再就業培訓；應對農轉非人員做好有針對性的培訓與費用劃撥。對失地農民自行創業者應當在稅收、費用各方面給予足夠的優惠政策，以及作為小微企業在貸款等方面給予傾斜性扶助等。

結語

對中國這樣一個以農業立國的內陸國家來說，農業始終推動是國家和社會發展的根本性產業，是國民經濟實現生存與發展的基礎和柱石。在當前社會各行業都開始面臨轉型升級的拐點關口時，妥善解決涉及農民土地征用補償款的管理問題、通過創新與變革實現農民土地征用補償的優化已經成為新時期繼續夯實農業基礎、順利渡過改革深水期的最重要舉措之一。

參考文獻：

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