我國采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)：檢視、反思

任有情

摘要： 生態(tài)修復(fù)我們目前治理采煤塌陷地的一種方式，在我國多地已有實(shí)踐。然而，由于立法缺乏規(guī)定，執(zhí)法權(quán)責(zé)不清，礦山企業(yè)積極性不高，塌陷區(qū)民眾的利益未能考慮以及修復(fù)資金缺乏保障等問題，我國的采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)仍然任重道遠(yuǎn)，借鑒美國在這一方面的成功經(jīng)驗(yàn)，我們需要完善相關(guān)法律，盡快出臺統(tǒng)一法規(guī)，整合執(zhí)法權(quán)限，創(chuàng)新土地管理體制，保護(hù)公眾利益，構(gòu)建多渠道籌措資金機(jī)制等措施完善我國的采煤塌陷地的生態(tài)修復(fù)制度。

關(guān)鍵詞：生態(tài)修復(fù)；實(shí)踐檢視；制度反思

一、 采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)概述

煤炭資源的開發(fā)為我國經(jīng)濟(jì)騰飛發(fā)揮了巨大的作用，然而，煤炭資源的大量開采在帶來經(jīng)濟(jì)利益飛速增長的同時(shí)，也帶來了生態(tài)利益的巨大損失。采煤塌陷地便是煤炭資源的開發(fā)和利用留給地球的生態(tài)包袱。采煤塌陷是由于采煤造成礦體采空所帶來的一種地質(zhì)現(xiàn)象。采煤塌陷不僅使土地喪失了原有的利用價(jià)值，而且?guī)砹藝?yán)重的地質(zhì)環(huán)境問題，由于地下煤炭資源被大面積采空，導(dǎo)致地下地質(zhì)環(huán)境的破壞，使得采煤塌陷地區(qū)地面嚴(yán)重沉降，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，地下水資源枯竭，地上人民生命財(cái)產(chǎn)遭受威脅。

為了解決采煤塌陷地的環(huán)境問題，對塌陷地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)是我們目前采用的一種較為有效的整治恢復(fù)方式。生態(tài)修復(fù)是對塌陷地在適當(dāng)?shù)娜藶橐龑?dǎo)下，依靠生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)和恢復(fù)，以修復(fù)塌陷地土地的生態(tài)能力。

目前，我國已在多地開展了采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)的實(shí)踐，成效也較為顯著，淮南、淮北、北京等地都有積極有益的嘗試。總體來看，我國采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)的模式主要包括農(nóng)業(yè)復(fù)墾，林牧復(fù)墾，旅游修復(fù)，工業(yè)修復(fù)等多種形式。農(nóng)業(yè)復(fù)墾即對采煤塌陷地進(jìn)行平整修復(fù)，以達(dá)到適宜耕種的狀態(tài)，這是法律規(guī)定塌陷地優(yōu)先進(jìn)行的修復(fù)方式，也是為了恢復(fù)土地原來的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行的最為適宜的修復(fù)模式。農(nóng)業(yè)復(fù)墾主要是在塌陷不是非常嚴(yán)重的地區(qū)進(jìn)行，根據(jù)地勢情況，對于塌陷不深的地方進(jìn)行適當(dāng)?shù)钠秸N，對于塌陷較深的地區(qū)進(jìn)行填充改造的方式，實(shí)現(xiàn)土地的再生利用。林牧復(fù)墾主要是針對塌陷較為嚴(yán)重的土地，土地已不適宜進(jìn)行農(nóng)作物的耕種，根據(jù)塌陷地的地形和土壤情況，在地勢較高、坡度較大的地區(qū)植樹或進(jìn)行草地的種植，在低洼地區(qū)根據(jù)積水情況開發(fā)為漁業(yè)用地。旅游復(fù)墾，即對塌陷地進(jìn)行旅游開發(fā)，通過在塌陷地區(qū)栽種適宜觀賞的花草樹木，根據(jù)塌陷地的情況修建人工湖，水上樂園等，將塌陷地開發(fā)成旅游景點(diǎn)。工業(yè)修復(fù)是收益比較大的一種生態(tài)修復(fù)模式，主要是對塌陷地土地平整后，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)為工業(yè)用地，建設(shè)生態(tài)工業(yè)園區(qū)，這可以最大的限度的發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

二、 我國采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)制度的實(shí)踐檢視

采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)工作目前在我國正處于起步階段，雖然已有一定的積極成果，但對其實(shí)踐效果進(jìn)行檢視，在立法、執(zhí)法以及管理體制、資金保障等方面仍然存在著各種各樣的問題。

（一）法律規(guī)定分散

目前，我國還沒有關(guān)于采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)法律制度的專門的法律，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)實(shí)踐可以遵循的法律規(guī)定散見于土地管理類和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)類的法律法規(guī)中，然而這些法律法規(guī)對于采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)法律制度規(guī)定分散，缺乏系統(tǒng)規(guī)定，造成了實(shí)踐中的生態(tài)修復(fù)工作無法可依和雖然有法卻執(zhí)行困難的局面。并且，各類法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，很多法規(guī)規(guī)章層級不高，效力不夠，并且，現(xiàn)有的法律規(guī)定的生態(tài)修復(fù)模式主要包括土地復(fù)墾和生態(tài)補(bǔ)償，對于其他的修復(fù)模式目前沒有法律規(guī)定，不利于生態(tài)修復(fù)工作的開展。

（二）執(zhí)法權(quán)責(zé)不清

我國法律目前沒有明確規(guī)定采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)制度的執(zhí)法主體，實(shí)踐中，地方各級人民政府也沒有設(shè)置負(fù)責(zé)塌陷地生態(tài)修復(fù)的專門機(jī)構(gòu)。在我國《土地復(fù)墾條例》規(guī)定了縣級以上人民政府負(fù)責(zé)由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的和因自然災(zāi)害損毀的土地復(fù)墾，但對于復(fù)墾義務(wù)人的規(guī)定也僅僅是規(guī)定由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)組織，沒有規(guī)定具體的負(fù)責(zé)部門。對于塌陷地的修復(fù)，地方的國土、煤炭、環(huán)保、建設(shè)部門等有執(zhí)法權(quán)，因此，由于法律對執(zhí)法權(quán)責(zé)劃分不清，各個(gè)部門之間難免相互推諉。而且，實(shí)踐中礦山企業(yè)往往又是當(dāng)?shù)囟愂盏闹饕獊碓矗胤礁骷壵拖嚓P(guān)部門難免對礦山企業(yè)的生態(tài)修復(fù)工作采取聽之任之的態(tài)度。

（三）礦山企業(yè)生態(tài)修復(fù)積極性不高

根據(jù)我國法律規(guī)定，采煤塌陷地的土地屬于公有，這樣的土地所有制就意味著礦山企業(yè)需要承擔(dān)采煤塌陷地的生態(tài)修復(fù)義務(wù)，但要取得修復(fù)土地的使用權(quán)，就必須要履行審批手續(xù)，這無疑挫傷了礦山企業(yè)對塌陷土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的積極性。為此，法律規(guī)定對履行了采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)義務(wù)的企業(yè)，國家可以退還耕地占用稅，對不履行義務(wù)的企業(yè)，政府可以處以相應(yīng)的罰款處罰，然而，耕地占用稅與罰款的數(shù)額與對采煤塌陷地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能相比，企業(yè)作為理性的經(jīng)濟(jì)人，往往會(huì)選擇放棄數(shù)額較小的耕地占用稅，接受數(shù)額較小的罰款，而不會(huì)選擇投入巨大的生態(tài)修復(fù)。

（四）社會(huì)公眾利益受損

我國目前的采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)法律制度對于塌陷地居民的利益考慮較少，塌陷地的居民不僅土地被占，而且要整日面對地面沉降、地質(zhì)災(zāi)害等威脅，這對于他們來說是極為不公平的。實(shí)踐中在很多采煤塌陷地區(qū)甚至出現(xiàn)了社會(huì)公眾主要是農(nóng)民群眾阻撓塌陷地土地修復(fù)的現(xiàn)象，這主要是在塌陷地復(fù)墾過程中沒有關(guān)注社會(huì)公眾利益導(dǎo)致的。我國法律目前對于塌陷地的土地復(fù)墾沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐中復(fù)墾的土地不利于耕種，農(nóng)民利益受損，他們寧愿領(lǐng)取一定的補(bǔ)助，也不去利用復(fù)墾土地。并且，事實(shí)上，塌陷地的居民實(shí)際能領(lǐng)到的補(bǔ)償款是不確定的，這要取決企業(yè)和政府投入資金的多少及其責(zé)任的履行程度，這使得塌陷區(qū)的居民處于弱勢地位，權(quán)益難以保障。

（五）資金缺乏保障

目前，我們國家采煤塌陷地的生態(tài)修復(fù)的資金仍然存在著巨大的缺口，采煤塌陷地的生態(tài)修復(fù)所需投資金額巨大且回收周期較長，短期內(nèi)看不到投資收益回報(bào)，因此企業(yè)不愿對此進(jìn)行投資，并且地方政府財(cái)政支出壓力較大，能夠落實(shí)到采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)的資金極為有限，資金難以保障導(dǎo)致修復(fù)工作的開展嚴(yán)重受阻。為了吸收社會(huì)資金，《土地復(fù)墾條例》確立了“誰投資，誰受益”的原則，規(guī)定政府可以采取優(yōu)惠扶持政策，鼓勵(lì)土地權(quán)利人自行復(fù)墾，吸引社會(huì)資金進(jìn)行復(fù)墾，但是該規(guī)定僅僅進(jìn)行了簡單的原則性的規(guī)定，對于如何保障資金順利到位以及如何具體的使用和監(jiān)督問題還沒有具體的規(guī)定。endprint

三、采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)法律制度的他山之石

美國從20世紀(jì)30年代開始，就開始建立采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)制度，在美國的《清潔水法》《清潔空氣法》等各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)中都有關(guān)于采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)的法律規(guī)定。1977年，美國還正式頒布實(shí)施了《露天采礦管理與恢復(fù)（復(fù)墾）法》，該法明確了采煤塌陷地的治理責(zé)任主體，規(guī)定了復(fù)墾率和最低的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，該法的實(shí)施為美國采煤塌陷地的生態(tài)修復(fù)工作提供了法律依據(jù)，使得美國采塌陷地的生態(tài)修復(fù)制度順利實(shí)施，成果顯著。

在美國，EPA即美國環(huán)保部對于各項(xiàng)環(huán)境違法違規(guī)行為擁有絕對執(zhí)法權(quán)，并且違反環(huán)境保護(hù)規(guī)定的懲罰相當(dāng)嚴(yán)苛。并且，為了嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)采煤塌陷地的修復(fù)工作順利實(shí)施，美國在1979年成立了專門負(fù)責(zé)采煤塌陷地整治的露天采礦與復(fù)墾執(zhí)法辦公室。執(zhí)法權(quán)力的統(tǒng)一與執(zhí)法嚴(yán)明是美國采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)取得良好成果的重要保障。

為鼓勵(lì)礦山企業(yè)履行修復(fù)義務(wù)，美國法律允許礦山企業(yè)擁有采煤塌陷地的所有權(quán)和管理權(quán)，修復(fù)后的土地可以由企業(yè)自行決定開發(fā)利用或拍賣轉(zhuǎn)讓，這樣的規(guī)定極大的刺激了礦山企業(yè)進(jìn)行塌陷地生態(tài)修復(fù)的積極性。并且，美國法律采取了一系列措施，以督促礦山企業(yè)在采煤塌陷后履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)，包括提交采礦塌陷地的整治規(guī)劃，繳納復(fù)墾保證金等，對于違反規(guī)定的礦山企業(yè)，法律還規(guī)定了較為嚴(yán)厲的懲罰措施，包括罰款和監(jiān)禁等以督促礦山企業(yè)履行繳納責(zé)任。

美國的采煤塌陷地的生態(tài)修復(fù)工作注重公眾利益的保護(hù)，《露天采礦管理與恢復(fù)法》規(guī)定加強(qiáng)公眾參與的廣泛性和參與強(qiáng)度，從采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)方案的編制到實(shí)施一直到驗(yàn)收，公眾都可以全程參與，發(fā)表意見。并且，美國法律規(guī)定允許對采煤塌陷地進(jìn)行多種修復(fù)模式，修復(fù)后的塌陷地不僅可以用作農(nóng)業(yè)用地，而且可以開發(fā)為工業(yè)、商業(yè)、旅游等用地，這也在另一方面刺激了礦山企業(yè)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的積極性。對修復(fù)為農(nóng)業(yè)用地的土地，法律規(guī)定了盡可能的恢復(fù)原狀的最低修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。

資金缺乏保障是采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)工作的一個(gè)難題。在資金來源方面，美國主要有廢棄礦山整治基金和復(fù)墾保證金。廢棄礦山整治基金主要來自礦山企業(yè)繳納的廢棄礦復(fù)墾費(fèi)，違法礦業(yè)主的罰款以及各種形式的捐贈(zèng)。復(fù)墾保證金主要來自于礦山企業(yè)的繳納，對于復(fù)墾保證金美國法律規(guī)要在綜合考慮各種因素的前提下實(shí)行差別化收取，以免礦山企業(yè)因修復(fù)義務(wù)負(fù)擔(dān)過重而破產(chǎn)，并且礦山企業(yè)可以采用多種方式繳納保證金，不限于現(xiàn)金。

美國在煤炭資源過程中建立了較為完善有效的塌陷地生態(tài)修復(fù)制度，其健全的法治為各項(xiàng)工作的開展提供了基礎(chǔ)和前提，執(zhí)法嚴(yán)明和權(quán)責(zé)清晰使得生態(tài)修復(fù)工作得以順利開展，社會(huì)公眾的廣泛參與避免了修復(fù)過程中不必要的矛盾和沖突，采用經(jīng)濟(jì)手段，多方整合資金使生態(tài)修復(fù)工作的實(shí)施有了后備和保障。他山之石，可以攻玉，在我國采煤塌陷地的生態(tài)修復(fù)制度仍然處于嘗試可起步階段的今天，面臨各種各樣的問題，我們可以對美國的制度予以借鑒，并結(jié)合我國實(shí)際進(jìn)行完善。

四、采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)法律制度的制度反思

（一） 建立健全采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)法律法規(guī)

若要建立完善的采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)法律制度，必須堅(jiān)持立法先行，建立健全采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)的法律法規(guī)，使得修復(fù)工作開展有法可依，應(yīng)參考美國的相關(guān)做法，汲取我國生態(tài)修復(fù)實(shí)踐中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定出臺專門的《采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)管理辦法》，明確修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體，整合執(zhí)法權(quán)限，創(chuàng)新土地管理體制，構(gòu)建多渠道資金籌措機(jī)制，建立健全我國采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)制度。

（二） 整合采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)執(zhí)法權(quán)限

為了督促政府部門切實(shí)履行職責(zé)，必須創(chuàng)新采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)的管理體制，整合執(zhí)行權(quán)力，中央應(yīng)建立主管全國采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)的專門機(jī)構(gòu)，地方政府也應(yīng)整合相關(guān)執(zhí)法權(quán)限，將有執(zhí)法權(quán)限的國土、煤炭、環(huán)境、建設(shè)等相關(guān)部門的權(quán)力整合到一個(gè)部門，如可以由環(huán)保部門統(tǒng)一行使，或者可以建立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)修復(fù)工作，包括擬定采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，籌措生態(tài)修復(fù)資金，督促礦山企業(yè)履行修復(fù)義務(wù)并賦予相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)對結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。同時(shí)，也要建立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制監(jiān)督主管部門，將采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)義務(wù)的完情況納入政績考核之內(nèi)。

（三） 獎(jiǎng)懲并重督促礦山企業(yè)履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)

為了激發(fā)礦山企業(yè)參與采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)的積極性，吸收社會(huì)資金進(jìn)入采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)工程，可以采取激勵(lì)措施，對主動(dòng)治理塌陷土地的礦山企業(yè)可以考慮優(yōu)先出讓土地使用權(quán)，簡化土地使用權(quán)審批手續(xù)，并可以對積極開發(fā)塌陷地的企業(yè)采取一定的稅收優(yōu)惠和政策扶持。同時(shí)，對于不履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)的礦山企業(yè)，可以采取相應(yīng)的懲罰措施，處以一定數(shù)額的罰款，一定時(shí)期內(nèi)不再授予其采礦許可證等，激勵(lì)措施和懲罰措施并重，以促進(jìn)礦山企業(yè)自覺履行采煤塌陷地的生態(tài)修復(fù)義務(wù)。

（四） 注重公眾利益保護(hù)

塌陷地生態(tài)修復(fù)制度的實(shí)施，需要廣大公眾的支持，因此在生態(tài)修復(fù)過程中，應(yīng)注重對塌陷區(qū)群眾利益的保護(hù)，首先要保障塌陷地居民的參與權(quán)，塌陷地生態(tài)修復(fù)工程的開展，需要聽取公眾的意見，保障他們的利益，避免群眾產(chǎn)生抵觸情緒。其次，更為關(guān)鍵的是要明確塌陷地居民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行，同時(shí)要保障他們的救濟(jì)權(quán)。再次，借鑒美國相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格規(guī)定采煤塌陷地的生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，對于修復(fù)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的土地不予驗(yàn)收合格并采取相應(yīng)的處罰措施，以保障農(nóng)村集體土地原有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。“授人以魚不如授人以漁”，同時(shí)要出臺相關(guān)政策，為塌陷地居民提供就業(yè)指導(dǎo)，幫助他們得到就業(yè)崗位，以便更好的維護(hù)群眾的利益。

（五） 構(gòu)建多渠道生態(tài)修復(fù)資金籌措機(jī)制

充足的資金來源保障是采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)制度得以有效實(shí)施的基礎(chǔ)，為此法律應(yīng)構(gòu)建多渠道的生態(tài)修復(fù)資金籌措機(jī)制，首先，對于歷史遺留和難以確定責(zé)任人的采煤塌陷地，中央財(cái)政應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)基金進(jìn)行治理和修復(fù)，同時(shí)要制定出臺關(guān)于專項(xiàng)基金的使用、監(jiān)督和審查的具體規(guī)定。其次，地方各級人民政府也應(yīng)將采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)所需資金納入財(cái)政預(yù)算，為地方各級人民政府采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)工作的順利運(yùn)行提供支撐和保障。再次，要采取激勵(lì)措施，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)工程，在“誰投資，誰受益”的原則的指導(dǎo)下，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，利用稅收優(yōu)惠和政府的政策扶持，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入，以便擴(kuò)大資金的來源渠道。

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（作者單位：山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250358）endprint