租購?fù)瑱?quán)的現(xiàn)實意義和實現(xiàn)可能

文/郭偉明

租購?fù)瑱?quán)的現(xiàn)實意義和實現(xiàn)可能

文/郭偉明

近期，廣州市在發(fā)展住房租賃市場的有關(guān)規(guī)定中提出了租購?fù)瑱?quán)，引發(fā)社會各界強烈關(guān)注。在租、購市場現(xiàn)狀不平衡的情況下，租購?fù)瑱?quán)觸及了問題本質(zhì)，但是，租購?fù)瑱?quán)能否從根本上改變市場發(fā)展走向，值得深入研究。

一、提出租購?fù)瑱?quán)的背景

長期以來，住房銷售市場和租賃市場嚴重不對等，住房租賃市場供應(yīng)主體發(fā)育不充分、市場秩序不規(guī)范、法規(guī)制度不完善等問題較為突出。去年5月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，提出了發(fā)展住房租賃市場的一系列措施。去年12月中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“房子是用來住的，不是用來炒的”，給炒買炒賣住房者釋放了強烈的警示信號。今年以來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部起草的《住房租賃和銷售管理條例》面向社會公開征求意見，進入立法程序，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，要求在人口凈流入的大中城市，加快發(fā)展住房租賃市場，有12個城市被列入首批住房租賃試點，其中就包括廣州。由此可見，積極發(fā)展住房租賃市場是大勢所趨，廣州在此背景下提出租購?fù)瑱?quán)，就是要破解住房租賃的桎梏，為發(fā)展住房租賃提供政策支持。

二、租購?fù)瑱?quán)的涵義分析

廣州市在《關(guān)于印發(fā)廣州市加快發(fā)展住房租賃市場工作方案的通知》中，將租購?fù)瑱?quán)表述為“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，保障租購?fù)瑱?quán)”，并對就近入學(xué)的范圍和條件作了規(guī)定。由此可理解廣州版的“租購?fù)瑱?quán)”主要指保障承租人的公共服務(wù)權(quán)利，其中重點是就近入學(xué)的權(quán)利。有關(guān)就近入學(xué)的規(guī)定是：“具有本市戶籍的適齡兒童少年、人才綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生、符合市及所在區(qū)積分入學(xué)安排學(xué)位條件的來穗人員隨遷子女”這三類人員可由居住地所在區(qū)教育行政主管部門安排到義務(wù)教育階段學(xué)校（含政府補貼的民辦學(xué)校學(xué)位）就讀。但是其中的一些操作細則，還需要在市教育局牽頭的情況下，由各區(qū)教育行政主管部門制定。

住房的權(quán)益可以分為狹義和廣義兩個方面。狹義上來說，住房權(quán)僅指占有、使用、收益、處分的物權(quán)，不涉及住房以外的權(quán)利。廣義上來說，住房除了物權(quán)，還與人們社會生活息息相關(guān)，會帶來一系列的衍生權(quán)利，比如說基本人權(quán)，即每個人都有得到基本居住資料的權(quán)利，這一點已經(jīng)寫進了聯(lián)合國公約。住房衍生權(quán)利中居住人享有的公共服務(wù)權(quán)利，本來與住房的物權(quán)、經(jīng)濟權(quán)利相獨立，然而住房由于其固定性和區(qū)位性，往往被作為管理部門評判居住人是否享有某種公共權(quán)利的依據(jù)或標準，比如說入學(xué)資格的取得需要家庭提供住房證明，實際是在住房上捆綁了公共服務(wù)的權(quán)利。只有在住房存在時，其居住人才能享有公共服務(wù)權(quán)利。

廣州的政策規(guī)定來源于實踐，試圖從租、購市場糾偏的角度，把僅附著于產(chǎn)權(quán)住房的公共權(quán)益剝離出來，使租房者同樣能享受住房所在地政府提供的就近入學(xué)等權(quán)益，還歸公共服務(wù)均等化享受的本原。因此，租購?fù)瑱?quán)應(yīng)明確以下概念：一是租購?fù)瑱?quán)，“同”的應(yīng)是公共服務(wù)的權(quán)利，特別是享有所在地區(qū)入學(xué)機會的權(quán)利，而不能把同權(quán)看成是租、購所有權(quán)利的完全等同，實際上，由于租、購經(jīng)濟形態(tài)的不同，所帶來的收益權(quán)必然是不相同的；二是目前在很多領(lǐng)域，租、購房的差別正在消失，特別是在市場經(jīng)濟提供的服務(wù)方面，比如餐飲、理發(fā)等，不存在差別對待問題，公共服務(wù)中的交通、醫(yī)療等內(nèi)容也排除了競爭性和排他性，做到了提供無差別的公共產(chǎn)品，但是部分地區(qū)義務(wù)教育資源的稀缺性，使現(xiàn)實情況下租房與買房存在很大差別，無疑不利于房地產(chǎn)市場的發(fā)展和政府公共服務(wù)職責(zé)的落實，因此，從涉及多方面的公共服務(wù)權(quán)利來講，廣州特別點出就近入學(xué)這個居民關(guān)心的熱點，作了重點突破；三是同權(quán)仍在實踐探索階段，從廣州的文件效力可以看出，作為一個地方的規(guī)范性文件，不可能從根本上改變租、購兩種方式的根本權(quán)利，而且同權(quán)是有條件的，在租房者和購房者的利益相沖突時，需要研究如何平衡和協(xié)調(diào)，所以一些具體細則仍在制定當中。

三、各地租購?fù)瑱?quán)的實踐探索

公共服務(wù)權(quán)利作為一種公共產(chǎn)品，是由政府提供、具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，每個公民均應(yīng)享受，不應(yīng)因為擁有住房的形式不同而受到差別化對待。可以想見，住房產(chǎn)權(quán)的取得是由經(jīng)濟實力決定的，如果只有富人才能買房，并且因此獲得優(yōu)質(zhì)的教育等公共服務(wù)資源，則不僅會造成貧富的代際傳遞，形成社會不公，而且會異化房地產(chǎn)市場的發(fā)展，使學(xué)區(qū)房等市場畸形發(fā)展，最終既損害當代人的利益，也損害后代人的利益。目前一些地方已經(jīng)在探索破除附加在住房上的一些不合理因素，主要做法有以下兩種。

（一）明確租房即可享受入學(xué)等權(quán)益

以部分省市規(guī)定來看，非本地戶籍家庭租房并符合一定條件即可享受屬地政府提供的公共服務(wù)，見表1。

這種方式通過直接規(guī)定，明確了就近入學(xué)等權(quán)益，在細則出臺的情況下，操作性比較強，能很快落實，但承租家庭享有的公共服務(wù)權(quán)利的具體種類受到了限制，一些未列入規(guī)定的權(quán)利，近期無法落實。

（二）通過落戶間接實現(xiàn)公共服務(wù)權(quán)利

新修訂的《無錫市戶籍準入登記規(guī)定》規(guī)定，租住經(jīng)房產(chǎn)管理部門辦理租賃登記備案的合法租賃住宅，同時具備參加無錫市城鎮(zhèn)社會保險，申領(lǐng)(簽注)《江蘇省居住證》均滿五年(宜興為均滿三年)條件的，準予本人、配偶和未成年子女來錫落戶。

省/市 居住證等證明 其他條件 公共服務(wù)權(quán)利 依據(jù)持有人才綠卡以監(jiān)護人租賃房屋所在關(guān)于印發(fā)廣州市加快發(fā)展住房廣州或符合積分入地作為唯一居住地且房享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益 租賃市場工作方案的通知學(xué)條件屋租賃合同經(jīng)登記備案享受義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、武漢市關(guān)于開展培育和發(fā)展住武漢 居住證 ——基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計劃生育服務(wù)、房租賃市場試點工作的實施意法律援助和其他法律服務(wù)等國家規(guī)定見（征求意見稿）的基本公共服務(wù)鄭州 居住證 辦理住房租賃登記備案 —— 關(guān)于進一步推進鄭州市住房租賃試點工作的意見山東 居住證 —— 享有義務(wù)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù) 關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知在就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、沈陽 居住證 ——社會福利、社會救助、居委會選舉、沈陽市住房租賃試點工作實施人民調(diào)解員選聘以及隨遷子女入學(xué)、方案參加中考等方面，享受公共服務(wù)成都 居住證 房屋租賃合同經(jīng)登記備享受公積金、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等成都市開展住房租賃試點工作案基本公共服務(wù)的實施方案

這種方式使租戶享受的公共服務(wù)受益面更寬，因為目前各項公共服務(wù)基本與戶籍是綁定的，能實現(xiàn)落戶，即意味著能享受住房所在地的各項公共服務(wù)，不再存在差別對待情況。但是落戶的條件一般會更嚴，對于當?shù)氐臓可婷娓螅热缟婕罢芾頇C構(gòu)人員編制及經(jīng)費和戶籍掛鉤，增加戶籍人口會給屬地帶來很多社會管理成本，因此，地方政府操作上更為謹慎。展。顯然這是不現(xiàn)實的，或者說不是馬上能實現(xiàn)的。租、購市場結(jié)構(gòu)的形成不是一朝一夕的，其原因也是多方面的，比如國人傳統(tǒng)的置業(yè)觀念、結(jié)婚買房觀念等。國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，針對主要問題提出了培

四、租購?fù)瑱?quán)的政策效果分析

租購?fù)瑱?quán)概念提出后，受到各方的熱切期盼，一些媒體將之與降低房價、入讀名校等愿望聯(lián)系起來，而另一些聲音則保持了相對冷靜。我們需要理性分析“租房上名校”等提法的準確性和實現(xiàn)的可能性。

（一）同權(quán)就能發(fā)展租賃市場？

一些媒體以“重磅”、“樓市變天”等標題吸引眼球進行報道，似乎租購?fù)瑱?quán)能馬上實現(xiàn)住房市場結(jié)構(gòu)的良性調(diào)整，推動住房租賃市場的快速發(fā)

育市場供應(yīng)主體、鼓勵住房租賃消費、完善公共租賃住房等多種措施，文件出臺了大半年，仍需加強推進，以觀成效，何況購租同權(quán)只是地方的一項舉措。從發(fā)展租賃市場的角度來說，至少有三個方面需要同時著力：一是消除發(fā)展租賃市場的阻礙因素，比如針對黑中介等問題，要加大治理力度；二是提高租賃住房的吸引力，比如政府加大政策支持和服務(wù)，提高租賃住房的便利性；三是加強宣傳和引導(dǎo)，穩(wěn)定租房信心和發(fā)展租賃市場的預(yù)期。因此，完善在公共服務(wù)權(quán)利方面的政策措施，有利于進一步支持和發(fā)展住房租賃市場，進一步完善相關(guān)制度機制，但不是憑此一項措施就能馬上改變現(xiàn)狀。

（二）發(fā)展租房就能降房價？

租房市場和銷售市場在一定程度上存在此消彼長的關(guān)系，但不是簡單地此消部分完全轉(zhuǎn)移到彼長部分，兩部分的市場需求嚴重不對等。提高租房的吸引力，并不意味著購房就失去了吸引力，在目前一二線城市銷售市場供需嚴重失衡的情況下，即使轉(zhuǎn)移一些購房需求，仍有大量的購房需求存在，住房銷售供需矛盾一定程度上還存在，房價不會因此立即下降。而且，住房銷售價格由住房的投資投機需求、貨幣供應(yīng)、經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)和水平等多種因素所決定，因此，發(fā)展租賃市場不能放松對銷售型商品住房的管理，仍須從金融、土地、城鎮(zhèn)化、立法等方面建立長效機制，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

（三）租房就能入讀名校？

對于大多數(shù)公共服務(wù)來說，居民能共同享受而不存在互斥、競爭狀況，因此感受不到公共資源的稀缺性，比如基本養(yǎng)老保障、就近看病、社區(qū)救助等。在很多地方，租房居民一樣享受居委會等基層組織提供的各項服務(wù)。但是，像優(yōu)質(zhì)教育資源等公共服務(wù)，由于存在稀缺性，只能算是準公共服務(wù)產(chǎn)品，在分配過程中，必然存在是否能享受、按什么規(guī)則排隊的問題。原來租購不同權(quán)，只有符合條件的有房屋產(chǎn)權(quán)的居民子女才能入學(xué)，現(xiàn)在是否能打破限制，讓租房家庭子女也同樣入學(xué)？目前廣州的方案還未進一步細化，但經(jīng)報道，深圳、武漢等地已明確提出，當學(xué)區(qū)生源超過招生計劃時，仍需按戶籍、房屋產(chǎn)權(quán)、租房等規(guī)則進行排序，一般來說，既擁有本地戶籍又擁有房屋產(chǎn)權(quán)的屬于第一序列，擁有本地戶籍或當?shù)胤课莓a(chǎn)權(quán)的為第二、三序列，僅有居住證明和租房合同在入學(xué)機會上被排到了最后。

在不考慮戶籍等其他因素的情況下，面對購、租房兩種狀態(tài)，解決稀缺資源分配有兩種思路：一是仍沿襲排序思路，租房家庭排在購房家庭之后；二是按無差別思路，通過搖號等隨機方式確定入讀機會。從政策可操作性來說，采用搖號的隨機法存在一定阻力，因為原有的政策慣性已使大部分人有了預(yù)期，如果讓租房家庭入讀名校，而購房家庭未能入讀，可能引起購房家庭的不滿，房屋產(chǎn)權(quán)人可能會通過惜租、毀約、提高租金等方式來干擾此項政策。因此，“租購?fù)瑱?quán)可讀名校”存在多種障礙，在入學(xué)緊張的區(qū)域，很難僅僅通過租購?fù)瑱?quán)這一項政策就達到理想的管理目標。

五、租購?fù)瑱?quán)的實現(xiàn)思路

（一）加快國家立法和地方制定配套政策措施

在現(xiàn)行條件下，住房租賃的立法層次較低，立法滯后，現(xiàn)有的一些規(guī)定不適應(yīng)租賃市場發(fā)展的需求，需要加快立法步伐。住房市場涉及面廣，在涉及公共服務(wù)權(quán)利等其他領(lǐng)域時，需要就住房問題協(xié)調(diào)好與其他法律法規(guī)的關(guān)系。由于新的法律法規(guī)可能改變原來的一些利益分配格局，立法過程中，應(yīng)綜合考慮群眾感受，既要照顧好承租家庭，給予其更多扶持政策，也要解決好改變原有政策慣性帶來的群眾接受度問題。另外，由于城市之間特別是人口流入城市和人口流出城市之間的發(fā)展定位不同，統(tǒng)一立法應(yīng)考慮差異性，各城市應(yīng)根據(jù)實際情況，制定相應(yīng)的配套政策措施。

（二）加強部門協(xié)調(diào)和服務(wù)管理思路的改變

住房竣工交用后，政府管理部門應(yīng)樹立“三個轉(zhuǎn)變”思想，加強部門間的聯(lián)動和協(xié)同，使入住家庭的公共服務(wù)需求得到滿足：一是從管房向管事轉(zhuǎn)變，即工作著眼點從住房的建設(shè)管理向入住家庭的事務(wù)管理轉(zhuǎn)變，原來主要考慮住房建設(shè)的質(zhì)量、安全等問題，現(xiàn)在要考慮入住家庭的子女上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等問題；二是從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，在房屋建設(shè)階段，主要針對建設(shè)、設(shè)計、監(jiān)理等單位實行監(jiān)督管理政策，住房竣工后面對的對象變成了居民，應(yīng)加強服務(wù)，從群眾需求出發(fā)，制定政策，完善措施；三是從線性向綜合轉(zhuǎn)變，在建設(shè)管理過程中，主要針對具體問題去想方設(shè)法解決，問題與解決方案大多是一一對應(yīng)的線性關(guān)系，進入服務(wù)階段后，由于不同階層、不同對象的訴求不同，涉及人文社會學(xué)的問題，不能簡單地用誰是誰非的思路管理，比如租、購房屋居民子女上學(xué)的訴求矛盾，應(yīng)從多方面想辦法，多措并舉，綜合施策，盡量擴大優(yōu)質(zhì)教育資源總量，不斷提高優(yōu)質(zhì)教育均衡化水平，這才是解決問題的根本之策。

（三）將市場管理寓于服務(wù)居民之中加以協(xié)調(diào)發(fā)展

毋庸諱言，發(fā)展住房租賃市場是系統(tǒng)工程，需要國家和地方從土地、金融、稅費等多方面提供支持政策，服務(wù)和支持是主要方面，然而也要看到，由于租賃市場的長期滯后，一些基礎(chǔ)性的建設(shè)工作亟待加強。在政府提供各項優(yōu)惠措施的同時，也應(yīng)加強市場管理，樹立租賃雙方守法、合理合規(guī)的觀念，維護租賃市場的協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。比如一些地方要求承租家庭申請就近入學(xué)，必須申領(lǐng)居住證等證件，并且一套住房應(yīng)有相應(yīng)的學(xué)習(xí)年限，即一套住房占用小學(xué)6年、初中3年，這樣就避免了一些人借用租房政策漏洞，頻繁占用學(xué)位牟利的情形。另一些地方要求享受優(yōu)惠政策的家庭將租賃合同進行備案。關(guān)于租賃合同備案的規(guī)定早已有之，但由于缺乏配套政策，租賃雙方均沒有動力去備案，現(xiàn)在正好借此機會，重新督促落實這一措施，這將有利于減少群租房，完善政府租賃信息平臺，建立租賃人員和房源大數(shù)據(jù)庫，對于發(fā)展住房租賃市場和提高政府服務(wù)管理水平具有重要的意義。