政治-行政二分的起源與國家治理現代化

李玉耘

(濰坊學院法學院，山東濰坊261061)

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公共管理

政治-行政二分的起源與國家治理現代化

李玉耘

(濰坊學院法學院，山東濰坊261061)

(一)威爾遜的觀點

(二)古德諾的觀點

(三)懷特的觀點

二、早期行政學家面臨的困境：反國家主義傳統與行政國家的出現

(一)反國家主義傳統：有限政府

美國的行政思想只有在美國強烈的反國家主義傳統的背景下才能得到理解。“國家主義”是一些鼓吹強化社會中的國家機構的主權和功能的學說和觀念。“反國家主義”則相反，它是對社會中的這些中央政府機構表示敵視的學說和觀念，它主張減少、限制甚至取消這些機構的活動及其功能。[13]美國憲法只字未提公共行政這種有效促進政府行為的要素，而是通過各種方式，制約公共權力，保護個人權利。美國政體是建立在嚴苛的加爾文宗教和洛克的自由政治觀之上的，他們認為人性原本就是惡的，因此，沒有人可以被長期委以權力，而是“野心必須以野心來對抗”[14]319，建立三權分立、相互制衡的政府體制。正如尼古拉斯·亨利所言，“美國公共行政傳統所賴以生存的社會背景是獨特的文化與智力兩種力量的集合體。這些力量產生了美國公共行政傳統，這一傳統可以歸結為一個詞——制約”[15]。這種制約傳統所導致的結果就是公共行政較少被作為一個專門性問題而得到關注。1831年，托克維爾游歷美州大陸，非常吃驚地發現：“美國的公共行政管理，差不多全憑口述和傳統進行。沒有成文的規定，即使寫出過一些，也像古代女巫寫在棕櫚樹葉的預言，遇上一陣微風，就被吹走，消失得無影無蹤……行政管理的不穩定性，已開始滲入人民的習慣……每個美國人都覺得這樣合乎口味。誰也不打聽在他以前發生的事情。沒有人研究管理方法，沒有人總結經驗。收集文獻本來十分容易，但也沒有人收集。偶然落到人們手里的文件很少被保持下來……行政管理人員根本不互相學習……而且，他們在指導社會工作時，只憑自己積累的經驗知識，而沒有指導該項工作所必備的科學知識”[16]。在美國，雖然18世紀80年代的《聯邦黨人文集》已經談到了公共行政問題，但是其后的近一個世紀里，很少有人對它進行關注。

美國建國后的一百多年里，地理隔離、很大程度上自給自足的鄉村居民、沒有重大的外部威脅、很少需要大規模的軍隊或社會服務、拓荒精神以及沒有工業革命等，強化了國家不僅是邪惡的而且是沒有必要的觀念。美國社會學家西達·斯考切波可能最恰當地描述了這一奇特的狀況：“早期的普魯士與其說是一個擁有軍隊的國家，不如說是一個擁有國家的軍隊；同樣地，早期的美國與其說是一個擁有郵局的國家，不如說是很受一個正在成長的國家歡迎的郵局”[17]。除此之外，美國制約公共行政的傳統，也限制了政府行政職能的擴張和發揮。因此，在早期，美國的政策制定權掌握在國會手中，而政策執行主要依靠法院完成，行政處于一種弱勢的地位。即使到了19世紀中后期，美國國家治理結構的核心依然是早期的有限政府和后來發展起來的政黨政治。

這種反國家主義傳統不僅導致美國的公共行政實踐發展緩慢，國家行政能力滯后，而且也使得美國的公共行政學姍姍來遲，遠遠落后于歐洲大陸。

(二)行政國家的出現：積極行政

19世紀70年代以后，在第二次工業革命的推動下，美國迅速實現工業化，取得了前所未有的經濟繁榮：從一個農業社會快速變成一個工業社會，以農業和手工業為主的資本主義經濟迅速變成以大公司為核心的公司資本主義。與之相伴隨的是城市化和移民潮，美國迅速地由一個鄉村社會轉變為一個城市社會。同時，隨著社會的發展，財富不斷集中，社會公平問題凸顯，以及伴隨工業化和城市化而來的城市問題、環境污染、資源浪費、食品安全等難題，迫切需要政府出手解決。而當時的政府還保持“制約”的傳統，仍然奉行有限政府的理念，實行自由放任的政策，并由政黨分贓帶來大量的腐敗問題，不僅不能解決社會發展存在的問題，反而成為社會問題的一部分。

為此，19世紀末20世紀初，美國掀起一場進步主義改革運動，建立積極行政的政府以應對拓疆時代的結束、大量移民的涌入，以及快速工業化和城市化所帶來的貧富分化、環境污染、資源浪費和勞資沖突。經過進步主義運動之后，美國國家的治理結構發生了重大的變化，政策的執行權由法院轉移到行政部門，行政部門的職能和規模不斷擴張，行政的自由裁量權也不斷增長，行政部門對專業人士的需求不斷增加，開始走向行政國家。人們對政府的理解也發生變化，政府管得越少就越好的理念逐漸被積極行政的理念所取得，人們開始向政府或官員尋求各種幫助，要求政府解決社會問題，為公眾提供公共服務。一個英國學者就總結到：“行政部門的權力在不斷增長，因為國家已經放棄了原來的角色，用洛克的話說，作為一個守夜人，從嚴格意義的上講，僅僅作為一個正義的分配者。而現在國家行動的理論依據是個人和社會的善可以通過社會理性和行動的過程來發現，并能夠通過成文法很好的實現”[18]。 換言之，公共行政機關及其人員在當代政府過程中發揮重要作用，處在當代政治的核心地位，行政行為成為國家解決問題及其實現其目標的主要手段。[19]用懷特的話說，“公共行政已成為并繼續是現代政府的核心問題”[20]。

隨著經濟和社會的發展，美國的公共行政開始得到發展，政府職能不斷擴張，人員和機構數量不斷增加，行政國家開始出現，但是政府實際行動能力并沒有自然生長，正如威爾遜所言，“我們的政府如同一個身強力壯的小伙子一樣，其機能已經得到發展，身材已經長大，但在動作方面卻變得笨拙了。其精力和年齡的增長，都已和其所具有的生活技能不相適應。它得到了力量，但卻不具備相應的行為。因此，跟歐洲諸國相比，雖然我們在機構發展的順利和健康狀況方面的優越性是很大的，但我們現在卻面臨著需要進行更加仔細的行政調整和需要具有更加豐富的行政知識的時刻”[5]203。反國家主義傳統更多的是強調民主政治，以此來制約政府，而忽視行政能力的建構，這不僅沒能為行政國家的發展提供有力支撐，反而成為行政國家發展的嚴重制約。所以早期行政學家希望對政治和行政做一區分，以此來強調行政的重要性。一方面，在實踐上，這能夠更好地加強國家的行政能力建設，使之具有足夠的能力和自主性，既以較高水平來履行功能，又在根本上對民主的公民負責[21]；另一方面，在理論上，這能夠更好地建立和發展公共行政學，產生出更多的研究成果，以便指導行政國家的發展，提升國家行政能力。

三、困境的破除：國家行政能力的提升

(一)文官制度改革：建立職業文官隊伍

由于受基督教倫理的影響，美國獨立初期，聯邦政府把追求善作為基本目標；而為了實現善的目標，只能挑選道德高尚的人進入政府。由于當時沒有制度化和法律化的機制，主要以個人好惡、親屬為標準，具有個人恩賜特征的人治色彩。而且，政府官員的選擇標準往往考慮家庭出身門第和社會地位的限制，結果大部分官員來自社會上層[24]，造成精英政治的局面，更糟糕的是，形成了對公共職位具有所有權的想法，世代相傳，官僚家族開始出現。

1829年，民主黨領袖安德魯·杰克遜上臺，認為精英壟斷和世襲政府管理只會導致官僚主義，甚至面臨暴政的危險，與美國的共和信條向背，更不符合美國所追求的善的目標；并提出政府管理的民主化，要求國家公職足夠的簡單以至于適合所有的人，為一切想進入政府的人提供平等的機會，致力于打造一個平民政府。經過杰克遜的努力，改變了美國初期精英政治的狀況，破除了對職位具有所有權的觀念，突出了以民眾參與為特征的民主政治。但是不曾料到，杰克遜的改革很快就蛻變為“政黨分肥制度”，即國家公職應該屬于在競選中獲勝者的戰利品，競選獲勝者可以隨意分配官職，給予曾經幫助和追隨自己的人。不得不承認，將“政黨分肥制度”應用到政府選官之中，對于改變精英世襲的狀況，引入公眾參與的成分起著一定的作用，但更糟糕的是造成政府官員素質低、政府效率低和政治腐敗、社會風氣敗壞的局面，并沒有達到政府的預期目標。正如赫伯特·西蒙所指出，“政黨分肥制度實行的結果是，政府官員不能勝任，正式的法定組織被削弱，非正式的政治機器控制了政府；官員不對其職務負責，只對其政治領袖負責”[25]。《彭德爾頓法案》的起草者多爾曼·伊頓更是毫不留情地細數政黨分贓的罪狀：“第一，行政長官及其下屬可以出于個人和黨派的目的而使用任命權；第二，國會成員對這一權力的篡奪以及他們出于同樣目的對這一權力的濫用；第三，黨派頭目、官員與管理者可以將他們不稱職的寵幸者強塞進公職體系中，并利用他們來操縱大會、提名與選舉；第四，通過政治獻金對公務員劫貧濟富，并使政黨官員與政客階層得以凌駕于民眾之上；第五，不以功績制為依據的晉升原則是對每一個稱職官員的侮辱，它不可避免地破壞了行政體系內部充滿活力與榮耀的競爭氛圍；第六，事出無因的撤換取消了那些最合適的人申請職位的可能性，并將如此多的在職者變成了奴性的依附者”[26]。

正因為如此，自“政黨分肥制度”的出現，美國政府的人事制度改革的努力就沒有停止過。為了建立一個善的政府，美國繼續探索并尋找解決之道。19世紀40—60年代，美國國會先后提出競爭考試、職位分類管理、建立職業文官制度的建議。由于政黨政治家利用“政黨分肥制度”作為選民和本黨黨員的利益誘導和利益回饋的方法，團結一致反對改革，因此，政府改革只是取得很小的進展，或者很快就銷聲匿跡。直到1865年，大多數公眾仍然視“政黨分肥制度”為恰當且相當有效率的，相反，文官制度改革經常更多地被視為“某種普魯士的產物”，而不是某種民主的產物。[27]41到了19世紀80年代，文官制度改革開始出現轉機，在短時間內發生了一連串的事件*第一件事是1881年7月2日的總統暗刺事件：一名男子為了得到政府官職，反復向總統請愿，因多次請愿未果而激怒，槍擊總統詹姆斯·加非爾德，總統于9月18日身亡。這件事極大震動了美國社會，“改革分肥制度”的輿論直線上升。第二件事是1882年的共和黨中期選舉大敗：在此前的很長時間里，共和黨一直占據著國會多數黨席位和總統寶座，這次中期選舉大敗使共和黨意識到下次總統大選很可能敗給民主黨，于是決定制定公務員法，以此法限制公務員職位的人事更換，以利于共和黨。，徹底改變了這種狀況，改革的呼聲和力量空前高漲，于1883年通過了《彭德爾頓法案》。該法案對文官制度提出三個要求：第一，競爭考試，強調政府錄用官員時，必須通過競爭性考試，主要考察其能力和表現，而不是政治或其他因素；第二，職務常任，強調考試錄用官員終身任職，不隨執政黨共進退；第三，政治中立，禁止文官參與政黨政治活動。從《彭德爾頓法案》的內容可以看出，與“政黨分肥制度”不同，它更加強調文官的功績制、穩定性和獨立性，確立了現代文官制度的基本原則。但是需要指出的是：第一，《彭德爾頓法案》的適用范圍有限，只涵蓋了華盛頓和聯邦主要海關與郵政局的雇員，絕大多數職員都還沒有被包含進來——在131 000名包括郵政工人在內的聯邦職員中，只有14 000適用于這一法案的范疇[28]，也就是說，《彭德爾頓法案》應用范圍只占到聯邦政府職位的10%左右[29]，更沒涉及到州和地方政府；第二，《彭德爾頓法案》的基本精神在于純潔政府、消除腐敗，具有濃厚的道德色彩，重點不在于發展職業化的文官、追求行政效率，這與現代文官制度有著本質的不同。所以，《彭德爾頓法案》的通過不是文官改革的高潮，而只是一個開始[27]59，用威爾遜的話說，“現階段的文官制度改革只是為達到更完善的行政改革的一部序曲，……也為接下來的改革作了一個道德上的準備”[5]210。

正是因為這段時期的文官制度改革帶有濃厚的道德與政治色彩，《彭德爾頓法案》頒布以后，美國政府雖然沒有以前那么腐敗，但也沒有什么作為。“市政府中的污濁氣氛、州行政當局的幕后交易、以及在華盛頓政府機構中屢見不鮮的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化”[5]201依然存在，因為“新選官員不僅自身缺少對公共行政基本知識的了解和行政管理實踐的成功經驗，而且他們還缺少懂得管理知識和技術的行政人員”[30]。與此同時，在第二次工業革命的推動下，美國經濟與社會發生了根本性的變化，從農業社會向工業社會轉變，并帶來環境污染、食品安全、貧富分化等一系列的問題，政府顯得無能為力。于是，善的政府的理念逐漸失去政治感召力，文官制度改革開始去道德化，轉而追求效率，于是，進步主義黨人提出效率政府的主張，他們認為：政治與行政分立只是文官制度改革的第一步，而文官制度改革的第二步應該是文官的職業化和科學化管理。[31]文官制度建立之初，納入職業文官系統的官員人數還不是很可觀，而且職業文官的增長更多地依靠總統把分肥制官員轉化為職業文官，以保護其黨羽，所以，這樣的文官難以保持政治中立性，為此，老羅斯福頒布了一項行政命令，規定“根據本規定的條款而處于競爭分類體系中的人員，盡管保有投票與對所有政治問題發表個人意見的權利，但不應在政治管理與政治運動中承擔任何積極角色”[32]。根據這一規定，文官的政治活動得到進一步限制，到了20世紀20年代，聯邦職位的70%納入到職位分類管理之中，聯邦文官體系基本上實現了去政治化的目標，因此，政治與行政分立的原則在當時基本被接受和認可，盡管政治與行政的范圍還沒有一個明確的界限。文官的職業化內容主要包括：基于專業技術知識而運用技能；具備高等專門領域的高等教育或訓練；經由正式的能力評估并取得執業資格；有同行組成的專業團體的存在；具有職業行為守則或倫理規范，并據此制裁違反者；以及承擔服務公眾的責任。[33]而當時職業文官系統的擴張即使不是全部也大部分歸因于總統，具體說來，總統在落選之前，往往會將大批自己任命的官員納入職業文官系統之中，以防止他們被新政府去職。[27]62這樣就導致很多文官都是原來總統任命的官員，而這些人沒有參加專業的考試和訓練，根本不懂專業管理技術，與職業文官的素質要求存有很大的差距，無法達到效率政府的目標。因此，為了實現政府管理的效率，文官隊伍的職業化就成為當時政府改革的重中之重。1923年，美國頒布了《職位分類法》，是美國歷史上第一個文官職位分類法，突出美國人事管理的科學性和實踐性特征，被稱為美國人事行政立法中的一個里程碑。隨著文官職業化的發展，文官隊伍不斷壯大，逐漸成為一支重要的政治力量，他們不再局限于客觀中立的執行政策，而是利用自己的專業知識影響政策的制定，維護公共利益。這與以前的“政黨分肥制度”是完全不同的。

(二)市政管理改革：建立城市經理制

在此背景下，美國開始了市政管理改革，涌現了一批市政改革先驅，例如底特律的平革里、克利夫蘭的瓊森、托勒多的瓊斯，許多城市還成立了以市政改革為目標的公民聯盟。這些市政改革的目標是凈化政治，建立理性、高效和負責的政府，使得公民能夠控制他們的政府，并使政府能夠有效地控制城市生活的各種條件。[34]在這一時期，市政改革者積極探討新的市政管理模式，先后出現了城市委員會制和城市經理制。這兩種新型城市管理模式，尤其是后者，削弱了政治對市政管理的干預，提高了行政效率，滿足公眾的需要，基本消除城市老板存在的土壤。

城市委員會制把原來的行政與立法的權力集中到由城市公民選舉產生的委員會，一般3～5人，其中，每個委員直接負責一些城市政府管理的部門，不過，重要的政策法令還得由整個委員會集體決定。這種市政管理模式最早出現在德克薩斯州的加爾文斯頓市。當時，該市遭受了強大的颶風和海嘯襲擊，損失慘重，在改革派的簇擁下，州議會任命了五位杰出的企業家組成委員會，結果，非常出色地完成城市的救災和重建作用，此后，該市通過修改城市憲章把這種管理體制固定下來。其他城市也紛紛相仿，到1917年，已經有500多個城市實行委員會制。之后，由于城市委員會制存在管理權力不能集中、管理人員缺乏專業才能等缺陷，絕大多數城市放棄了這種管理模式。與此相反的是，城市經理制開始出現并迅速傳播。城市經理制的特點是，由城市公民選舉產生的市議會雇用一位專業的經理或者管理者，作為政府的行政首長，全權負責城市的行政管理工作，接受市議會的監督并向市議會負責。1908年，在弗吉尼亞州的斯湯頓市出現了第一位城市經理。由于這種體制的專業和效率，很快取代城市委員會制，成為人們青睞的市政管理模式，到1923年，差不多300個城市采用了這種模式。在以后的歲月里，城市經理制成為主要的市政管理模式。

四、結 語

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[責任編輯：林麗芳]

Origin of Politics-administration Dichotomyand Modernization of State Governance

LI Yu-yun

(School of Law, Weifang University, Weifang 261061, Shandong, China)

Academic circles generally believe that the principle of politics-administration dichotomy has an important role on the development of Public Administration and design for governmental system. However, it is found through history that early administrative theorists did not propose the principle of distinct politics-administration dichotomy, but thought administration different from politics and hoped to dismiss the former from the latter to promote the low level of administrative capacity. And they tacitly agreed administration could take part in policy-making, because this had no effect on promotion of administrative capacity. Under the influence of the thought, the Americans carried out a series of reform to advance administrative capacity and promote modernization of the state governance. In short, as to the principle of politics-administration dichotomy, early administrative theorists did not focus on dichotomy, but rather on administration, advancing administrative capacity and promoting modernization of state governance.

politics-administration dichotomy; state governance; administrative capacity

2016-11-28

山東省軟科學項目(2015RKB01173)

李玉耘(1986—)，男，山東昌樂人，濰坊學院法學院講師，博士。

D035-0

A

1674-3199(2017)03-0020-10