公產法視角下的公務用車制度改革——以F省第一輪公車改革實施情況為例

陳曉勤

(福建行政學院 法學教研部，福建 福州 350001)

法律科學

公產法視角下的公務用車制度改革——以F省第一輪公車改革實施情況為例

陳曉勤

(福建行政學院 法學教研部，福建 福州 350001)

公務用車的法律定位是行政公產。從F省第一輪公務用車制度改革的實施情況看，公務用車在設置上存在目標模式偏差；在使用上欠缺行政效能，適用事項和程序不清；在管理上具體規定和配套制度乏力，共享平臺建設薄弱；在監督上僅限于內部監督，未能形成完善的監督體系。進一步推進公務用車制度改革，需要規范化、制度化的法律給予支撐。為此，建議明確公務用車制度的設置方式和程序，確立科學合理的設置制度；遵循合法、不違背設置初衷和最佳使用的原則，形成高效便捷的公車使用制度；加強“公物倉”建設，健全規范嚴格、資源整合良好的管理制度；加強事前事中事后監督，建設全方位、全過程的監督制度。

公務用車；行政公產；公車改革

近年來，公務用車制度改革成為社會關注的熱點話題之一。公務用車制度改革既是節約政府開支、合理配置資源的迫切需要，也是深化行政體制改革、塑造服務型政府的內在要求。目前學界對公務用車制度改革的研究，大多從經濟學、行政管理學的角度來論述，少有從法學角度，尤其是從公產法角度展開討論。盡管公產法不是現實中的實定法，而是對行政主體占有和管理的公共財產進行解釋和構建的理論，并且正在形成和不斷完善中[1]，但從公產法的角度觀察公務用車制度改革，有助于我們明晰公務用車應當如何設置、利用、管理和監督，縮減公產管理的法外空間。2014年7月16日國務院印發《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》后，新一輪的公車改革已經在全國范圍內廣泛鋪開。F省從2015年底開始依照市場化、社會化的改革方向展開公車改革，至今已經完成了第一輪公務用車制度改革。本文將結合此輪F省公車改革實施情況的調查數據*2017年上半年中共福建省委黨校地方治理研究中心就F省第一輪公車改革實施情況對國家行政機關、企事業單位和社會團體工作人員展開調查，發放問卷790份，回收有效問卷781份，回收率為98.8%。本文以此次調查問卷結果和訪談內容為主要依據。，從公產法的角度探討如何進一步推進公務用車制度改革的科學化和法治化。

一、行政公產：公務用車的法律定位

長期以來，行政公產都是我國行政法學研究的冷門角落。學者們的視點一般集中在行政行為、行政程序方面，對行政組織法中行政主體的內部設置和運轉少有關注。隨著社會和經濟的飛速發展，公產在政府的行政運行和社會生活中發揮越來越重要的作用。[2]435依法行政不僅僅要規范行政主體的權限、職責和行為，還需要規范其達成手段。行政公產在行政組織法中作為達成行政目標的物的手段而存在，依法對其進行規范勢在必行。

行政公產在大陸法系國家是一個早已有之的概念，但是在內容上還缺乏一個明確的界定。這一概念最初源于法國，行政法院運用判例和學說確定了一個較為明確的標準，即“行政主體的以下財產屬于公產：(1)公眾直接使用的財產；(2)公務使用的財產，但該財產的自然狀態或經過人為的加工以后的狀態必須是專門的或主要適應于公務所要達到的目的的；(3)和公產接觸的物體(包括不可分割的補充物和有益的附屬物)”[3]。行政主體所占有或管理的財產只要符合其中一個標準，就可以視為是公產。德國法上的公物制度與之類似，公產指的是國家或自治團體直接或間接為達到行政目的所必要的一切財產。從廣義上看，公產可以包括財政財產、行政財產和公共用財產；從狹義上看，公產則僅包括行政財產和公共用財產。[4]在我國，盡管一些法律法規的規定涉及行政公產，但行政公產仍然是一個學術概念而非法律用語。其概念可以歸納為“處于行政主體支配之下適用公法規則且直接服務于公共利益的財產”。這個概念包含了幾個要素：一是行政公產必須承載直接服務于公共利益的功能；二是行政公產適用公法的規則，典型表現為“不可轉讓且不受時效約束”[5]；三是行政公產必須在行政主體支配之下，為行政主體所有或管理；四是行政公產必須是一種財產，可以是動產也可以是不動產，可以是有形體的物也可以是沒有形體的財產權利。一項財產構成公產應當同時具備實體要件和程序要件：實體要件指的是公共利益功能、公法規則、行政主體支配性和財產性四個要素，程序要件指的是行政主體從形式上作出供公益使用的意思表示和該財產被實際投入使用。[2]436

公務用車是行政主體為了實現行政目標、達成公共利益而使用的車輛，在行政主體的占有和管理之下，適用的是行政主體制定的一系列管理規范。因此其屬于行政公產。德國、日本、臺灣等都將公務用車列入公產之列。從分類上看，按照其使用人的地位，公務用車屬于公務公產或是行政用公產。其具有如下特性：第一，行政主體不得自由處分公務用車，不能將其作為交易的標的；第二，沒有經過立法的許可，行政主體不能改變公務用車的使用性質和用途；第三，公務用車在使用權利上具有不確定性，其使用權利是公法上的權利，可以被公法所創制也可以被公法所變更或廢止；第五，公務用車的使用具有低效性，由于公務公產的所有者缺乏“私利”的動力，容易出現浪費、效率低下的問題(這也正是需要加強公產管理和監督的重要原因)；第六，公務用車的設置、使用、管理等法律關系屬于公法關系，適用公法規則。[6]41雖然國內外的各種理論和著述都將公務用車劃入公務公產的范圍之中，但是對于公務公產的設置、使用、管理和監督并沒有予以特別關注，只是一掠而過。然而政府管理公務公產的重要性不言而喻，對其進行法治化也應逐步提上日程。

二、公產法視角下公務用車制度改革存在的問題——以F省為例

在目前的公務用車制度改革中，采用較多的是行政手段和經濟手段，而法律手段的作用發揮得較少。公車改革的依據主要是各種規范性文件，在內容上缺乏對公務用車制度性、系統性的規范。因此，需要從公產法的角度審視當下的公務用車制度改革，分析其實施中存在的問題，以尋求完善的路徑。與行政公產相關的法律制度可以分為設置、使用、管理、監督四個部分。以下結合F省第一輪公務用車制度改革的實施情況，具體分析公務用車改革存在的問題。

(一)公務用車設置存在目標模式偏差

“行政公產在事實上的成立是通過設置來完成的。除了自然公產不需要進行設置之外，人工公產的存在需要通過一個設置的過程。”[2]454作為公務公產，公務用車的設置指的是行政主體對公務用車確定支配權，使其獲得法律上的地位，其中既涉及公務用車的編制設定，又涉及公務用車的采購配置。其中，公務用車的編制設定極為重要，不僅包括公務用車的總量控制還包括其在各級各單位的具體配置。在公車改革前，有調查顯示，全國超編配車率達50%以上。[7]針對這一問題，《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》《中央和國家機關公務用車制度改革方案》以及各地的公務用車改革方案，都將公務用車配備使用管理的主要目標定位為經濟節約、有效降低行政成本。盡管上述規范性文件對保障公務的目標略有提及，但并非其中的重點，相關內容為數甚少。可以說，當下公務用車制度改革的目標模式是經濟節約型的，而非行政效能型的，在公務用車的設置方面表現為著力于嚴格控制配車編制。從F省2015—2017年的第一輪公車改革實施情況的調查數據和訪談結果來看，在行政機關保留的有限公務用車中，由于過于注重數量控制，部分執勤事務較多的部門感到捉襟見肘。如基層食藥監部門、安全監管部門需要監管的事項繁雜，監管對象眾多，單位保留的車輛有限，不足以應付所有任務。在問卷調查中，有43.7%的受訪對象認為過于嚴格限制公務用車數量，影響了公務人員對突發事件的應對能力。公務用車作為行政公產，在行政組織法中被視為行政的物的手段，與作為行政的人的手段而存在的公務員相對應，其存在的首要目的應當是促使行政主體履行行政職能，提供公共服務。經濟節約模式下過于強調控制編制的做法，會使公務用車在保障公務執行方面的效果有所減損，影響行政效能。

(二)公務用車使用欠缺行政效能，適用事項和程序不清

目前，公務用車的使用主要存在兩個問題：一是公務用車的使用在行政效能上有所欠缺。實現公用使命、充分發揮效能是行政公產使用的首要目標。F省公車改革實施情況的調查數據顯示，由于公務用車數量削減和配置的不合理，導致公車使用在便捷性和經濟性上未能獲得平衡，使得行政機關工作人員的出行意愿受到了影響。59.4%的受訪者認為，與公車改革前相比，上級領導到所在單位檢查工作的次數減少了；44.7%的受訪者認為，基層單位到上一級相關單位開會、匯報的頻率也呈現下滑趨勢。行政機關工作人員外出或者下基層的頻率也有所下降，越是偏遠的地方越沒人去。二是公務用車使用的適用事項和程序不夠明晰，目前并無完善的規定。在對F省公車改革實施情況調查的過程中，此類問題屢屢被調查對象提及。有受訪人員提出，公務用車使用的適用事項急需進一步明確和規范，例如在地方實踐中，尤其是一些單位向上級爭取支持的項目上，來調研或考察的上級單位干部即使其職級不在公務用車范圍內，依然要求接待單位公務租車或派車。除此之外，單位保留的車輛要經歷哪些程序才能使用，一些地方也沒有明確規定。43.7%的受訪人員認為，這些問題影響了行政機關工作人員的正常出行、下基層和公務的順利完成，甚至影響公車改革的成敗。

(三)公務用車管理規定和配套制度乏力，共享平臺建設薄弱

公務用車管理有三個值得注意的問題：一是對公務車輛的管理維護、更新采購等的規定缺失。在F省公車改革實施情況調查過程中，一些受訪對象提及不少地方因車改封存的公務車輛，長時間不使用也得不到合理有效處置，自然損耗造成新的浪費。同時，基層單位的不少公車由于在維護和更新上沒有明確的規定，往往超齡使用，公務出行安全存在問題。二是公務租車平臺的建設有待加強。公務用車作為公務公產，其特點之一就是要求共享使用，即公務公產應當“建立資產共享公用的平臺，構建公物倉制度，實現公務公產之間的調劑和共用”[6]41。公務租車平臺就是公務用車的“公物倉”。在調查中，有受訪人員反映，由于公務租車平臺資源有限，運行質量不高，導致部分公務出行出現銜接不暢或是無車可租的問題，大大影響了行政任務的完成。尤其是一些偏遠山區，有時時隔數月甚至一年才能見到下基層的公務人員。此外，資源不足還帶來了大量私車公用的問題。在這種情況下，如何認定用于公務使用的私車的法律地位，也是公務用車制度需要研究的問題。三是公務用車管理的配套制度，特別是財政制度未能跟上。調查顯示，公務用車制度改革在節省公共財政支出方面的效果并不明顯，多數人感覺用于公務交通方面的費用不減反增。特別是基層行政機關反倒覺得加重了財政負擔——上級行政機關工作人員的出行費用往往由下級機關先行支出，但是這些工作人員仍可以在本單位報銷費用。

(四)公務用車監督僅限于內部監督，未能形成完善的監督體系

目前對公務用車設置、使用、管理等環節的監督仍然局限在行政監督方面。在人大的預算監督上，尚未展開對公務用車財政預算的監督。這一方面限于預算監督制度尚缺乏細化，審查批準的內容較為籠統且有時過于專業；另一方面受到人大會期和人大代表兼職制等因素的制約，使得監督難以深入。同時，外部的社會輿論監督也不足。F省的公務用車制度改革方案和使用管理規范至今未向社會公開，在制定環節缺少公眾參與，在實施環節缺少對公眾監督權的具體保障。此外，從對公務用車各個環節的監督來看，當下偏重對公車編制數量和是否違反公務目的使用的監督，對管理環節少有涉及。從公產法的角度來看，公務用車制度改革應當跳出自我改革、行政自律的圈子，需要事前事中事后、內部與外部結合的全過程全方面的監督。

三、進一步推進公務用車制度改革的法治保障

法治化是公務用車制度改革的必由之路。公務用車管理的規范化、制度化需要法律給予支撐。作為公務公產，公務用車是行政主體完成行政任務，達成行政目標的重要手段。盡管關于公務用車的使用、管理長期被視為是行政主體的內部秩序問題而被忽視，但隨著我國政府依法行政水平的不斷提高，其應當不再是法外之地。目前公務用車制度改革的依據主要包括《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》《中央和國家機關公務用車制度改革方案》以及各地的公務用車改革方案等。這些依據都屬于規范性文件，指導性強，但是欠缺法律所具有的權威性、穩定性、明確性等特征。為公務用車改革提供法律保障，首先要制定《公務公產管理基本法》，調整公務公產的設置、使用、管理、監督等法律關系，將公務用車的相關內容納入其中，實現行政主體在這一領域活動的規范化；同時輔之以《政府采購法》《預算法》《行政監察法》等相關法律，形成推進公務用車制度改革，規范公務用車使用管理的法律體系。[8]針對前文分析中指出的問題，公務用車制度改革的進一步推進需要從以下幾個方面進行完善，以利于將其納入法治的軌道。

(一)明確公務用車制度的設置方式和程序，確立科學合理的設置制度

首先，明確公務用車設置制度的內容。公務公產的設置包括設置方式和設置程序。就公務用車而言，其設置的方式可以通過政府采購來完成。《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》第13條規定：“公務用車主管部門根據公務用車選用車型目錄和年度配備更新計劃，嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》等有關規定組織實施公務用車采購。”在設置的程序上，由于公務公產的設置本身屬于公共權力的行使，其程序是否正當，將嚴重影響納稅人的負擔、公產的質量和市場主體的法律地位，因此為保障各方面的利益，應當嚴格規范公產設置的程序。[2]457然而法律規范和規范性文件并沒有系統性涉及設置的程序。公務用車的設置程序至少應當包括兩部分的內容：一是公產設置計劃的確定程序。公務用車是動產形式的公務公產，其設置計劃程序主要經由兩個步驟：(1)有關行政主體編制設置的計劃；(2)報上級有關行政機關進行批準。二是公產設置計劃的實施程序，依據《政府采購法》和《招標投標法》的具體規定進行。其次，編制的具體設定和配置是公務用車設置制度中極為重要的內容。《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》確立了“人員編制、領導職數和工作需要”的標準來控制公務用車的數量。公務用車制度改革也是依照這個標準進行的。然而我們需要認識到，作為公務公產，公務用車制度的主要目的和功能在于完成行政任務，達成行政目標。從F省第一輪公務用車制度改革的實施情況可以看到，公務用車編制設定目標模式的偏差可能會影響行政主體職能的有效履行。根據實踐的反饋，筆者認為：在公務用車編制的設定上(尤其是地方政府)，應當在目標模式上圍繞行政任務的完成來設定，依據“事權、人員編制、服務對象數量和交通便利程度”的標準來確認公務用車的總量；同時，在公務用車各級各單位的配置上，應當向基層傾斜，在總量控制、有效監督的前提下，按區域和工作性質的不同，分解各基層單位公車配置數量并進行動態調整。最后，在公務公產的設置上，需要注意行政主體對公務公產計劃設定的裁量權。公務用車計劃設定的裁量權應當從三方面進行限制：一是進行具體計劃設置的必要性，即在某一事項上是否必須配備公務用車；二是是否對其中涉及的公共利益和私人利益進行適當的利益權衡；三是是否全面考慮了相關因素，如公務便捷性和經濟性的協調等問題。[2]459

(二)遵循合法、不違背設置初衷和最佳使用的原則，形成高效便捷的使用制度

作為公務公產，公務用車的使用至少應當遵循如下幾個原則：(1)合法原則，要求公務用車的使用應當符合相關法律規范明確列舉的履行行政任務的情形并且遵守正當的程序。(2)不得違背設置初衷的原則。不同公產的設置目的有別。公產的特定目的是由行政主體作出開始公用的意思表示而確定的。其確定了公產的公共用途，也明確公產上可以施加的其他權限的界限。[2]493公務用車作為公務公產，其使用自然不能違背執行行政任務、達成公共利益的公用使命。《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》第14條規定：“黨政機關應當加強公務用車使用管理，嚴格按照規定用途使用公務用車，不得公車私用，并接受社會監督。”此外，在學理上和一些國家的實踐中，有的公務公產在不違背公用目的的前提下，可以在其上再設定有限的私權，如經有權機關依法許可，可以出租出借使用。我國《行政單位國有資產管理暫行辦法》第24 條規定:“經同級財政部門審核批準，行政單位可以將占有、使用的國有財產對外出租、出借。財政部門應當根據實際情況需要嚴格控制。”但公務用車由于使用主體和目的相對特殊，在目的外使用上需要極其嚴格的控制，原則上不可以在其上再設立私權，也不可以用以取得經濟效益。(3)最佳使用原則。這一原則要求行政機關及其工作人員應當從行政效能出發，以最能達成行政任務目標的方式來決定是否使用和如何使用公務用車。這需要在公務出行的便捷性和經濟性之間進行平衡。在公務用車制度改革中，不少地方鼓勵行政部門在大型的集體活動時通過社會租賃的方式解決用車問題，減少使用公務用車的場合。這屬于公務用車最佳使用的體現。但是如果一味強調減少公車數量和公車使用次數，反而可能減損了行政任務履行的效率，違背了公務用車最佳使用的要求。此外，公務用車適用哪些具體事項、公務用車使用的程序如何、不當的公車使用行為需要如何追責等,都是地方在推進公務用車制度改革過程中出現的問題，需要在法律規范(尤其是地方立法)中進行具體明確。

(三)加強“公物倉”建設，健全規范嚴格、資源整合良好的管理制度

目前在公產管理方面還存在不少管理機關職權職責不清以及管理疏漏等現象。公務用車作為行政機關日常履行職能最經常使用的行政公產，更應當嚴格管理制度。一是需要就公務用車的車輛管理、人員管理、安全保證、日常維護以及更新采購等事項進行詳細規定。如在車輛管理方面應結合智慧城市、電子政務的建設，形成公車管理信息網絡平臺，對公務用車進行分類管理以及按要求對公務用車噴涂統一標識、實施專用號段管理，加裝定位系統等。二是實現政府公共資源、社會資源和個人資源的整合利用，完善公務用車租車平臺的建設。公務租車平臺作為公務用車的“公物倉”，是實現公務公產共享使用的重要渠道，應當加強建設，通過立法對其加以規范。針對前文指出的公務租車平臺問題，可以考慮引入公私合作模式，由機關事務管理部門委托第三方專業機構進行運營，以提高其運行質量；同時可以選取部分地區開展私車公用的試點，就私車公用準入資格、使用范圍、補貼標準等問題制定相關制度。三是要理順公務用車相關的配套制度，尤其是財政制度。在公共事務出行大量實行平臺租車的改革趨勢下，公務用車的維護和使用報銷制度不僅可能影響行政機關工作人員完成行政任務的積極性，也會影響地方(尤其是基層行政機關)的財政支出。而縮減公務用車開支、減少行政機關的財政負擔正是公務用車制度改革的主要目標之一。

(四)加強事前事中事后監督，建設全方位、全過程的公務用車監督制度

公務用車的監督制度可以分為事前監督、事中監督和事后監督。事前監督在于通過預算監督對公務用車進行約束；事中監督在于通過內部監察管理和外部社會輿論共同審視公務用車的使用和管理；事后監督在于建立“責罰相當”的追責機制。在事前監督方面，地方人大應當對于公務用車建立剛性的財政預算約束制度，使其預決算具有高度的明確性和透明度。公務用車的預算報告不僅應當說明經費用到何處，還應詳細說明其使用方式。同時，人大代表還應當主動行使調查權，深入、全面地開展公務用車預算使用情況的監督。[8]在事中監督方面，在外部社會輿論監督上，需要加強信息公開，將公務用車制度改革的方案向社會公布，保證公眾的參與權、知情權和監督權，一方面對車改的熱點焦點問題進行說明，另一方面吸納公眾的各種意見。對于社會公眾反映的違法違規使用公務用車的問題，行政機關應負有說明情況和追責處理的責任。在內部控制上，應當依據《行政監察法》《行政機關公務員處分條例》《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》等規范對公務用車的使用管理情況進行監督。同時，公務租車平臺還應定期向政府專題報告運行情況，向財政審計部門提供車輛使用信息，主動接受監督。在事后監督方面，應當制定違法違規使用公務用車以及在公務用車使用管理上失職的懲罰標準，對責任條款進行明確規定，加大違法成本；此外還應將具體的處理情況向社會公布。

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[7] 公車濫用 全國超編配車率超50%[EB/OL].(2013-02-04)[2017-07-31].http://news.ifeng.com/gundong/detail_2013_02/04/21917043_0.shtml.

[8] 徐偉. 論公車改革的法治之路[J].黨政干部論壇，2012(3):46-47.

Abstract:Government public vehicles are legally positioned as administrative public properties. Seen from the implementation of the 1streform of the government public vehicle-using system in F Province, government public vehicle-using system is deviated from the target mode on the settings; lacks administrative efficiency in practical use without clear applicable matters and procedures; is weak in specific provisions and supporting system for the management with a poor shared platform construction; and are limited to internal supervision without a perfect supervision system. Therefore, it’s recommended to clarify the setting mode and procedures, thereby establishing a scientific and rational setting system; follow the principle of law-abidingness, goal-orientation and best use, thereby forming efficient and convenient system of use; strengthen the construction of “public property warehouses”, ensuring a management system with sound and strict norms as well as a good integration of resources; and strengthen the pre, in and post supervision, constructing an all-round and whole-process supervision system.

Keywords:government public vehicle; public property; reform of government public vehicle-using system

[責任編輯：林麗芳]

ReformofGovernmentPublicVehicle-usingSystemfromPerspectiveofPublicPropertyLaw:ExampledbyImplementationof1stRoundofGovernmentPublicVehicleReforminFProvince

CHEN Xiao-qin

(Law Department, Fujian Institute of Administration, Fuzhou 350001, Fujian, China)

D922.1

A

1674-3199(2017)05-0017-07

2017-08-06

中共福建省委黨校2017年決策咨詢重點課題(2017JA09)

陳曉勤(1984—)，女，福建福州人，福建行政學院法學教研部講師，博士。