國內公共服務質量評價研究述評

李雅欣，田慧琳

(北京理工大學 管理與經濟學院，北京 100081)

國內公共服務質量評價研究述評

李雅欣，田慧琳

(北京理工大學 管理與經濟學院，北京 100081)

公共服務質量與公眾滿意度密切相關，公共服務質量評價是持續改進公共服務質量的重要手段。采用文獻研究方法，分析了國內公共服務質量評價的研究現狀。結果表明，現有的研究主要關注評價主體、評價模型與方法、評價指標體系和實證研究。其中，評價主體趨向多元化，公眾在評價中的作用得到提升；有多種評價模型和方法可供選擇，豐富了評價指標的開發思路；評價指標從關注效率轉變為關注價值和滿意度，實現了“硬指標”和“軟指標”的融合；實證研究大量涌現，進一步驗證了評價指標的準確性和適用性。但是，現有研究還存在本土化理論建構缺乏、研究的延展性不夠、統一的評價指標體系缺乏等問題，應拓展現有研究的領域，不斷推動科學研究的發展。

公共服務；質量評價；指標體系

一、引 言

公共服務是為滿足社會公共需求、維護公共利益，由政府直接提供或由政府提供保障的公共產品和服務。公共服務包括基礎性公共服務(如公用事業和基礎設施等)、經濟性公共服務(如科技推廣、信息咨詢和信貸政策等)、社會性公共服務(如教育、醫療、社會福利和環境保護等)和公共安全服務(如軍隊、警察和消防等)。[1]國際上，從20世紀80年代起，為了軟化公眾對由經濟和效率驅動的、無情的公共服務領域的看法，公共服務質量這個“標簽”應運而生，并成為當代公共管理改革的一個根本目標，甚至是整個制度改革的一種縮略表達[2]，公共部門也開始越來越關注為顧客(或公眾)生產和提供更好的公共服務。[3]關于什么是公共服務質量，學界一直存在爭議。本文認為，公共服務質量可分為客觀質量和主觀質量，客觀質量是指各種公共服務本身的產出質量和結果質量，主觀質量主要通過公民的滿意度和感知來評價。總而言之，公共服務質量就是服務的卓越表現及公眾的滿意程度。[4]公共服務質量評價是持續改進公共服務質量的重要手段，是公共管理領域的研究熱點。

21世紀以來，我國對公共服務的關注不斷提升。2004年，公共服務被認定為政府的四項基本職能之一。黨的十七大提出建設服務型政府和加強政府績效考核的目標和要求。此后，政府績效評估的重心從機構轉向公共服務[5]，就是要通過評估內容的調整將當前的機構績效評估推向公共服務績效評估。黨的十八大報告又從質量上對公共服務與民生事業發展提出了要求。在國外前沿理論和國內政策的引導下，我國公共服務質量評價研究逐步興起，學者圍繞公共服務質量評價的理論研究、實施方案、價值理念、評價體系構建、評價主體選擇、評價方法應用、各項基本公共服務質量評價等方面作了一定的探索，形成了比較豐富的研究成果。定期的評價和反思有助于更好地認清事物的本質和發展規律，推動科學研究的發展。我們有必要對國內十多年來公共服務質量評價的研究進行系統的梳理和再評價。

二、研究對象和研究方法

本文的研究對象是國內與公共服務質量評價相關的文獻。研究對象的收集、篩選和分析直接關系本文研究結論的準確性，為此，本文采用了科學的方法和嚴謹的步驟收集和分析文獻。在文獻收集方面，本文主要采取了以下方法和步驟：首先，以中國知網和萬方數據為搜索平臺，以“主題”為檢索條件*在檢索的過程中，我們發現以“公共服務質量”“公共服務評價”“公共服務質量評價”為檢索詞，以“篇名”為檢索條件進行精確檢索，檢索到的文獻數量都非常少，因而本文改用以“公共服務質量評價”“公共服務績效評價”為檢索詞，以“主題”為檢索條件進行模糊檢索。，采用模糊檢索的方式，對國內公共服務質量評價的相關研究進行檢索，共檢索到相關文獻8 793篇*文獻檢索的截止時間為2016年3月26日。；其次，刪除新聞報告、會議通知等類型的文獻；第三，對剩余文獻的標題和摘要進行快速瀏覽，刪除與本文研究關聯不大的邊緣文獻；第四，對于無法通過標題和摘要鑒別的文獻，則進一步閱讀文獻的內容進行判斷，刪除不滿足本文需要的文獻；第五，在閱讀文獻的過程，通過查閱文獻的注釋和參考文獻，找回與本文研究相關的文獻；最后，選取150篇與本文研究高度相關的文獻作為本文的研究對象。這150篇論文都具有較高的下載和被引用次數，是國內公共服務質量評價研究的代表性論文，閱讀和分析這些論文能較為全面和準確地了解我國公共服務質量評價的研究現狀。

本文將采用文獻研究方法，收集和整理與公共服務質量評價相關的文獻，詳細閱讀作為研究對象的150篇文獻，初步形成關于我國公共服務質量評價研究的整體認識，然后對相似的文獻進行歸納總結，分析比較不同學者對同一概念、方法和模型的不同定義和運用，挖掘存在的問題和不足，提出今后的研究方向。

三、國內公共服務質量評價研究主題

開展公共服務質量評價旨在回答“什么人進行公共服務質量評價”“如何進行公共服務質量評價”“公共服務質量評價的標準和依據是什么”等問題。本文將遵循這一邏輯和思路，從評價主體、評價模型和方法、評價指標體系、實證研究四個方面，對國內公共服務質量評價研究進行述評。

(一)公共服務質量評價的主體

關于公共服務評價主體的構成，學者的觀點不盡相同。陳光認為，作為服務使用者的公眾的感知評價，在公共服務質量評價中是不可或缺的，公眾是公共服務評價主體的重要組成部分。[6]韓萬渠認為，除去專家、公眾和企業，政府公共服務供給部門內部公務人員也應該是公共服務供給的評價主體。[7]張銳昕、董麗提出，公共服務評價應該由政府和公眾共同決定，同時讓利益相關者代表廣泛參與；多方評估主體的廣泛、深度參與是保證公共服務質量評估結果客觀性、公正性并得以有效應用的關鍵必要條件。[8]丁輝俠也主張評價主體的多元化，認為公共服務質量評價應該由內部評估、社會公眾評估和由專家組成的專業評估機構評估三個部分構成。[9]由此可見，學界關于公共服務質量評價主體的認識經歷了從單一評價到多元評價的轉變。最初的公共服務質量評價以政府評價為主，隨后作為公共服務受眾的公民的滿意度受到越來越多的重視，學者大都認同和主張開展360度綜合評估，鼓勵政府、公眾、社會組織等多元主體共同參與公共服務質量評價。

筆者認為，公共服務的評價主體可以從公共服務的供給、參與、使用三個方面來界定。在供給方面，政府是公共服務最主要的供給主體，政府工作人員對于所提供的公共服務質量有著直觀的認識，甚至可以掌握一些其它評價主體無法獲得的質量信息，因而他們是公共服務質量的重要內部評價主體，但在評價的過程中需要避免“既是運動員，又當裁判員”的問題，爭取做到客觀公正。與此同時，隨著市場化和社會化改革的深入，越來越多的市場組織和社會組織通過公私合作、外包、招投標等方式參與公共服務供給，成為公共服務的生產者，這些組織對公共服務質量同樣具有重要的影響，也應當成為公共服務質量的評價主體。在參與方面，科研院校、智庫等機構的工作人員擁有專業的評價技能和知識，并不同程度地參與了公共服務政策的制定和執行，可以對公共服務質量作較為科學和客觀的評價。在使用方面，公眾是公共服務的最終使用者，對于公共服務質量有著切身的體會。公眾滿意度是公共服務質量評價的最核心的標準，也是公共服務質量持續改進的目標。

(二)公共服務質量評價的模型和方法

在公共服務質量評價的發展過程中，形成了不同的評價模型。當前，國內學者主要使用的公共服務質量評價模型有公民報告卡模型、KANO模型、SERVQUAL模型、歸因模型等。公民報告卡模型反映的是公民對各項城市公共服務的滿意程度，例如，李婧以印度兩個城市的評價實踐介紹了公民報告卡模型的具體運作過程和實際效果，為我國公共服務質量評價和社會問責的實踐提供了有效的參照系。[10]KANO模型把公共產品或服務質量劃分為必備質量、期望質量和魅力質量。[11]施國洪、岳江君使用KANO模型提出圖書館服務質量可以細分為無差異質量、逆向質量、一維質量、必備質量和魅力質量，并在此基礎上用顧客滿意系數研究了質量要素對滿意程度的提高效果或對不滿意的解除效果。[12]SERVQUAL模型將公共服務質量劃分為有形性、可靠性、反應性、保證性和移情性五個維度來設計評價問卷。周正嵩、孫月娟基于該模型，從研究生的感知角度來分析研究生教育質量保障，設計了研究生教育服務保障的維度及指標。[13]歸因理論認為人們的行為受到他們所認為的原因的影響，人們對公共服務失誤的歸因會直接影響顧客滿意度。張文惠分析了圖書館在讀者服務工作中產生服務失誤的必然性，并從讀者和圖書館的角度對服務失誤進行了歸因，在建立服務失誤歸因模型的基礎上，分別從心理和行為方面探討了對服務失誤的補救策略。[14]

需要注意的是，除了公民報告卡模型外，以上幾種公共服務質量評價模型都是針對提高企業的服務質量和顧客滿意度設計的，近些年才被引入公共部門。在使用的過程中，需要思考如何體現公共服務的特性，并基于公共服務的特性對模型進行驗證和修訂；此外，分析這些模型，我們還發現學界對公共服務的評價也從關注服務的客觀質量發展到關注消費者的心理期望與心理感受質量，歸因模型更是對顧客自我調適的心理過程進行了研究。

確定評價模型，并細化出評價維度和具體評價指標之后，還需要賦予評價指標權重，這就涉及評價方法的選擇和使用。在當前的研究中，常見的公共服務質量評價方法包括數據包絡分析、層次分析法、熵值法、邏輯分析法、平衡積分卡等。數據包絡分析通過數學規劃來評價具有多個輸入與輸出的決策單元間的相對有效性。譚秀閣把全國34個省市和西安的13個區縣分別作為決策單元，分別計算各個決策單元的綜合效率值、純技術效率值和規模效率值，比較了全國和陜西省公共服務的投入和產出效率，分析了陜西省城鄉公共服務的現狀。[15]層次分析法是通過把目標分層，然后比較各個分層目標之間的重要性來尋求最佳方案的決策方法。張鋼、牛志江和賀珊把地方政府公共服務質量作為評價體系的目標層，以功能價值、情感價值、社會價值和感知代價四個維度作為準則層，這四個維度下的具體測量指標是指標層，用層次分析法確定了各個指標的具體權重，計算各項公共服務的得分，分析評價了浙江省公共服務的發展現狀。[16]35-36熵值法通過計算熵值來判斷某個指標的離散程度，指標的離散程度越大，該指標對綜合評價的影響越大。王曉東等人就用熵值法確定了二三級評價指標的權重，綜合評價了河北省的公共服務質量。[17]此外，與以往評價公共服務的投入和產出效率不同，李劍認為，在所應用的“產出”指標中，很大一部分往往不是某年的投入所形成的，而是長期累積投入的結果，并不能簡單用投入產出比來衡量基本公共服務績效，主張把公共服務質量的評價指標分為投入類、綜合類和效果類三類進行整體評價。[18]48雖然評價的視角和指標劃分的維度不同，但是評價的公共服務領域和具體指標差別并不是很大。綜上所述，層次分析法是一種主觀賦權法，適用于指標數量不多的公共服務質量評價；數據包絡分析可以在不事先確定指標權重的前提下，對公共服務質量進行評價；邏輯分析法和數據包絡分析一樣，更關注投入和產出；而李劍提出的整體評價又增加了對公共服務在時間上有滯后性的效果類指標的關注。因此，我們需要根據不同的研究需要，選擇不同的公共服務質量評價方法。

(三)公共服務質量評價的指標體系

回顧有關公共服務質量評價的文獻，不難發現，現有對公共服務質量評價的文獻主要從經濟與效率、基本價值取向和公民滿意度三方面展開。

經濟與效率是評價公共服務質量最常使用的評價指標。學者主要通過衡量公共服務的成本與收益比、投入與產出比來開發評價指標體系，評價公共服務質量。彭國甫使用平衡積分卡從公共衛生管理的成本、業績、流程、學習與發展5個方面共33項指標對地方公共衛生事業管理績效作出了評價，該評價不僅關注組織外部的投入與產出績效，也測量了組織內部的管理績效。[19]李劍則否定了以往的投入-產出評價模式，設計了投入類、能力類和效果類三類指標評估公共服務的發展現狀，研究公共服務的現有收益和長期效果。[18]48唐任伍和唐天偉從政府公共服務、政府公共物品、政府規模及居民經濟福利4個方面開發評價指標體系，并基于政府成本和政府收益來評價2002 年中國政府的效率及其排名。[20]

基本價值取向是開發公共服務質量評價指標體系的另外一種常見思路。基于公民價值理念和顧客價值理論，張鋼、牛志江和賀珊以功能價值、情感價值、社會價值和感知代價為準則設計了23項指標來評價地方政府的公共服務質量，關注的是公民期望質量與實際感知質量的比較。[16]35-36類似的，陳昌盛、蔡躍洲基于公共服務公平觀的價值取向，開發了一個包含8個子系統、165個指標的評價體系，對中國31個省級行政區城(不包括港澳臺)的公共服務質量進行了評估。[21]

如果說經濟與效率是對公共服務質量的硬評價，是從供給側評價公共服務質量，是以政府為主體的；那么公民滿意度則是對公共服務質量的軟評價，是從消費側評價公共服務質量，是以公民為主體的。陳振明課題組采用公共滿意度和公共服務供給情況相結合的方法，構建了一個包括就業服務、住房服務、公共安全、公共教育、醫療衛生、環境保護、社會保障、基礎設施、公共交通、文體休閑十大領域的評價體系，計算滿意度值和供給數值，測評廈門市公共服務質量指標的績效水平。[22]紀江明、胡偉依據2012新加坡連氏“中國城市公共服務質量調查”數據，設計了包括8個一級指標共26個二級指標的公共滿意度評價體系，并用熵權TOPSIS方法確定26個二級指標的熵值和權重，從而計算綜合評價指數，對中國34個城市公共服務滿意度指數進行了評價分析。[23]45-47

綜上可知，學者構建的具體評價指標差別并不大，只是構建評價指標的依據不同，評估的維度和視角不同。常見的評價維度包括基礎設施、公共醫療和衛生、公共安全、社會保障和環境保護等。此外，公共服務質量評價指標體系通常由三級指標構成(部分是二級指標)，指標的數量大部分在20～30個之間。

(四)公共服務質量評價的實證研究

我國在公共服務質量評價實踐方面也取得了很大進展，學者對不同地區、不同領域的公共服務質量評價都進行了實證研究。

首先，對全國30多個城市的公共服務質量評價的實證研究。“連氏基金中國城市公共服務質量評價體系”是廈門大學和南洋理工大學的課題組基于“服務型政府”的基本價值取向構建的，并對我國32個主要城市的公共服務質量進行了評價，這一指標體系的構建和檢驗為后續的研究奠定了堅實的基礎。紀江明、胡偉就基于該研究的數據和評價體系，構建了中國公共服務滿意度指標體系，對34個城市公共服務滿意度指數進行評價分析，并把這34個城市劃分為有明顯差異的5類城市，然后從改進政府治理結構和效能的角度，提出了改進公共服務滿意度指數的政策建議。[23]45-47

其次，對特定公共服務領域的公共服務質量評價的實證研究。王歡明、諸大建以上海市公共汽車服務為研究對象，以新公共服務理念為指導，強調公共服務績效以公民滿意度為中心，采用灰色定權聚類法，從效率、回應性、公平性3個維度綜合評價了上海市公共汽車交通服務績效狀況。[24]沈林等人采用分層抽樣的方法，選取了杭州市6家社區衛生服務中心為調研對象，通過現場實測評分評估了社區公共衛生服務的績效狀況。[25]劉志斌、魏琳等對體育服務質量評價進行了實證研究[26-27]，徐成兵、畢強、劉鳳娟構建了圖書館服務質量評價體系并進行了實證研究。[28-30]

再次，對不同地域的公共服務質量評價的實證研究。陳振明在對“十一五”期間福建省公共服務的現狀及進展、成效與存在的問題作出了分析評價，并借鑒國內外公共服務發展的有益經驗，提出“十二五”期間提升福建省公共服務質量的戰略和策略。[31]后來陳振明又介紹了漳州市服務標準化的實踐探索和取得的成果，為公共服務質量的改進提供了一個有力的參考案例。[32]楊明洪、唐冬梅從西藏公共服務的特殊性入手構建了評估指標體系，讓農牧民對公共服務的滿意度進行了評估，指出西藏農村公共服務存在的問題并提出了優化政策的建議。[33]結合黑龍江省實際，魏書慧設計了相應的評價指標，對教育、醫療、衛生、住房和社會保障、環境和基礎設施等進行評價和思考，提出了改進意見。[34]

總體而言，實證評價的主體以公民為主，評價主體多元化的實證研究還有待補充。實證調研對象大都集中在基礎設施或公共衛生、醫療某一方面，系統、全面地評價各個領域的公共服務質量的文章并不多見。

四、結 語

近些年我國學者圍繞著公共服務質量評價進行了大量研究，提出了多種評價公共服務質量的視角和思路，研究了公共服務質量評價的模型和方法，而且還選取多個省市進行了公共服務質量評價的實證研究，并結合當地的政府績效現狀，提出改進公共服務質量的政策建議。但是目前的研究還存在一些問題和不足：首先，缺乏本土化的理論建構。現有的研究大都應用國外的理論和方法構建公共服務質量評價指標體系，缺乏體現中國特色的理論研究，沒能展現我國公共服務質量評價的特性；各個學者對公共服務質量的內涵和評價也各不相同，沒有形成有代表性的學術流派。其次，研究的延展性不夠。現有的研究主要關注如何評價公共服務質量，忽視了對公共服務質量前因和后果的研究。什么會影響公共服務質量，如何影響公共服務質量，改進公共服務質量的機制有哪些，這些問題都值得思考。而且現有的研究只是構建一套評價體系進行評價，根據評價結果提出簡單的對策建議，但是對在公共服務的供給和消費過程中，哪些因素會如何影響到公共服務質量以及公眾的滿意度的反思并不多，對提出的改進建議的實踐效果和影響政策效果的因素研究也不多。第三，缺乏統一的公共服務質量評價指標體系。不同學者基于自己的評價邏輯和思路，采用各異的模型和方法設計公共服務質量評價指標，沒有形成一套通用的指標體系，同時理論和實際相結合也不緊密。現有的實證研究大多只是對某些地區的公共服務質量進行評價，對某些指標在該地區的適用性和有效性并沒有進行驗證，對公共服務建設現狀背后的地域性原因也沒有探究。而且實證研究的地域也各不相同，難以進行跨年度和跨地區的比較研究，也難以驗證指標體系的科學性。最后，現有文獻更多的是單一地評價省市或者農村的公共服務質量，并沒有從城鄉統籌的角度比較城鄉公共服務質量的差距和研究怎么更好地實現資源的配置和優化。為此，建議立足我國實際，加強公共服務質量評價的本土化理論建構；構建一套能夠通用的公共服務質量評價指標體系，并對其進行不斷驗證和完善；在評價公共服務質量的同時，也要研究影響公共服務質量的重要因素，剖析公共服務質量的改進機制；基于公共服務質量的評價結果，研究如何縮小城鄉公共服務質量的差距，推進公共服務均等化，實現資源的最優配置。

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Abstract:Public service quality is closely related to public satisfaction, and public service quality evaluation is an important means to improve public service quality continuously. Literature research is applied to analyze the research status of domestic public service quality evaluation. The results show that the existing research focuses on the evaluation subject, evaluation model and method, evaluation index system and empirical research. Among them，the evaluation subjects tend to be diversified, the public play a more important role in the evaluation. Various evaluation models and methods can be chosen, which enriches the development thought of evaluation index. More attention is paid to value and satisfaction from efficiency, which combines “hard index” with “soft index”. A great deal of empirical research has emerged, which further validates the accuracy and applicability of evaluation index. However, the existing research still has some problems, such as the lack of localization theory construction, not enough ductility of study and the lack of unified evaluation index system. Further research should be expanded to constantly promote the development of scientific research.

Keywords:public service; quality evaluation; index system

[責任編輯：林麗芳]

ResearchCommentonEvaluationofPublicServiceQualityinChina

LI Ya-xin， TIAN Hui-lin

(School of Management and Economics， Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China)

D630

A

1674-3199(2017)05-0009-08

2017-04-12

北京市優秀人才培養資助青年骨干個人項目(2015000020124G047)

李雅欣(1993一 )，女，河北邢臺人，北京理工大學管理與經濟學院碩士研究生；田慧琳(1993一 )，女，內蒙古呼和浩特人，北京理工大學管理與經濟學院碩士研究生。