地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題研究

胡婷婷

【摘 要】 我國(guó)地方政府融資平臺(tái)在政府融資中的作用至關(guān)重要，但是目前平臺(tái)的不規(guī)范現(xiàn)象比比皆是，其潛藏著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)也不得不令人憂思。本文通過對(duì)地方政府融資平臺(tái)融資方式的歸類和比較以及對(duì)發(fā)展現(xiàn)狀的分析，從內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)所帶來的財(cái)政和金融上的后果三個(gè)方面詳述了平臺(tái)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)融資平臺(tái)提出了針對(duì)性的降低風(fēng)險(xiǎn)的建議。

【關(guān)鍵詞】 風(fēng)險(xiǎn) 融資 地方政府

一、地方政府融資平臺(tái)融資方式

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)在政府融資中的作用至關(guān)重要，地方政府融資平臺(tái)融資方式主要包括銀行貸款、市政債券、項(xiàng)目融資、土地資源融資和產(chǎn)業(yè)投資基金。

（一）銀行貸款

我國(guó)地方政府最主要的融資來源就是銀行貸款，政府依靠政府信用，向銀行貸款獲得資金，這類銀行包括了四大國(guó)有銀行和股份銀行。對(duì)于政府，與其他融資方式相比較，銀行貸款的可靠性更高，其資金量不會(huì)出現(xiàn)匱乏的狀態(tài)，而且融資過程也相對(duì)簡(jiǎn)單透明，是融資的不二之選；對(duì)于商業(yè)銀行，能夠與政府形成穩(wěn)定的合作關(guān)系有利于銀行自身的發(fā)展，而且政府信用相對(duì)于其他企業(yè)來說也更加可信，因此銀行也非常愿意給政府提供貸款。

（二）市政債券

除了銀行貸款，地方政府還會(huì)選擇發(fā)行市政債券來融資，而籌集到的資金則主要投資于建設(shè)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生環(huán)境等為人民服務(wù)的事業(yè)。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，市政債券已經(jīng)是一種非常成熟的地方政府融資平臺(tái)融資方式了，但在我國(guó)尚處于發(fā)展過程之中。與銀行貸款相比，發(fā)行市政債券的資金規(guī)模更大，可以充分挖掘出市場(chǎng)潛在的巨大資金資源，不僅提高了融資的效率，還發(fā)揮了資本市場(chǎng)的監(jiān)管作用，降低了融資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目融資

項(xiàng)目融資方式是指投資方參與到政府建設(shè)中來，并通過獲得項(xiàng)目資源未來的收益作為自身合理利潤(rùn)的融資方式。我國(guó)采用的項(xiàng)目融資方式多為BOT、ABS和PPP三種。就BOT模式而言，政府直接將項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給承包商來運(yùn)營(yíng)有利于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有利于引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，但耗費(fèi)時(shí)間過多，機(jī)制靈活性有待提高；就ABS模式而言，政府在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候能夠通過證券化來籌資，且政府可以掌握施工過程中的所有權(quán)，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)有著實(shí)質(zhì)性的控制，但卻不利于引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)；就PPP模式而言，該種模式目前還存在著不少問題，但是隨著經(jīng)驗(yàn)的累積，它在地方政府融資平臺(tái)融資建設(shè)上的作用會(huì)越來越明顯。

（四）土地資源融資

土地資源融資是指地方政府利用土地資源來進(jìn)行融資的一種融資方式，地方政府通過對(duì)土地資源的規(guī)劃開發(fā)來獲得財(cái)政收入，并利用這筆資金來進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種模式把土地資源開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)結(jié)合了起來，通過土地資源的開發(fā)來獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又進(jìn)一步加速了土地資源的開發(fā)，這樣既提高了土地資源開發(fā)的速度又提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，減輕了地方政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也加快了城市化的速度。

（五）產(chǎn)業(yè)投資基金

地方政府的產(chǎn)業(yè)投資基金方式也被稱為風(fēng)險(xiǎn)投資基金，是一種通過投資于具有成長(zhǎng)潛力的未上市公司，并在公司上市之后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓來實(shí)現(xiàn)資本增值的融資方式。在我國(guó)這種融資方式受到的限制比較大，雖然它也是一種適合地方政府融資平臺(tái)融資的方式，但由于缺乏有效的融資渠道和政策風(fēng)險(xiǎn)的抑制，想要從民間資本中獲得融資還是有一定難度的。

二、地方政府融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：平臺(tái)規(guī)模擴(kuò)張迅速；層級(jí)與區(qū)域發(fā)展失衡；融資資金投向單一；外部融資方式多樣。

（一）平臺(tái)規(guī)模擴(kuò)張迅速

2008年的金融危機(jī)嚴(yán)重阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而政府為了緩解這個(gè)不利的影響紛紛拓寬了融資渠道，地方政府融資平臺(tái)的規(guī)模得到了迅速的擴(kuò)張。目前我國(guó)的地方政府融資平臺(tái)數(shù)量早已過萬(wàn)，政府性的債務(wù)余額早在2010年年底就已超過100000億元，平臺(tái)貸款額仍在逐步上升。

（二）層級(jí)與區(qū)域發(fā)展失衡

從政府層級(jí)方面來看，地方融資平臺(tái)初步得到發(fā)展的時(shí)候大多集中在省級(jí)政府，而后再逐漸向地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)擴(kuò)展，而目前區(qū)縣級(jí)的地方政府融資平臺(tái)數(shù)量早已經(jīng)超越了省級(jí)和地市級(jí)；從區(qū)域分布方面來看，雖然全國(guó)各地都設(shè)有地方政府平臺(tái)，但是東西部的分布是相當(dāng)不平衡的，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，對(duì)融資的需求量也相應(yīng)的大，地方政府融資平臺(tái)則設(shè)置得多，而西部地區(qū)則相反。可見地方政府融資平臺(tái)在層級(jí)和趨于的分布上都存在失衡現(xiàn)象，資金過于分散限制了地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展。

（三）融資資金投向單一

從近幾年的地方政府融資平臺(tái)的融資資金投向來看，其投資方向主要為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金用途比較單一，具有強(qiáng)烈的政策性和公益性，投資的主要目的是為了增長(zhǎng)社會(huì)效益，體現(xiàn)政府的行政性，包括市政建設(shè)、交通運(yùn)輸建設(shè)、土地收儲(chǔ)建設(shè)以及科教文衛(wèi)建設(shè)等。

（四）外部融資方式多樣

地方政府融資平臺(tái)自身的現(xiàn)金流不多，因此內(nèi)源融資并不作為其主要融資方式，其主要采用的是外部融資，其中最重要的融資資金是來自國(guó)家開發(fā)銀行的銀行貸款。

在2008年以后，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)主要通過債券市場(chǎng)發(fā)行債券來增大了其規(guī)模，而地方政府債券融資的主要方式則是城投債，有企業(yè)債、中期票據(jù)以及短期融資債券三種方式，不但豐富了地方政府融資平臺(tái)的融資方式，而且也緩解了地方政府的財(cái)政壓力。

除了銀行貸款和債券，地方政府融資平臺(tái)還會(huì)通過各級(jí)地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼來籌集資金，其中區(qū)縣級(jí)地方政府融資平臺(tái)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性最強(qiáng)，地市級(jí)的地方政府融資平臺(tái)次之，可見，級(jí)別越低的政府融資平臺(tái)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴程度就越高。

我國(guó)的地方政府融資平臺(tái)的外部融資方式正在逐步多樣化，但問題也將隨之而來，融資結(jié)構(gòu)的不合理必然將會(huì)為地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展帶來不可避免的麻煩。endprint

三、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面，而外部風(fēng)險(xiǎn)主要可以分為政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保法律風(fēng)險(xiǎn)、土地質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要可以分為投資收益風(fēng)險(xiǎn)、公司治理風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)的合力作用會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政和金融系統(tǒng)出現(xiàn)一定的問題。

（一）外部風(fēng)險(xiǎn)

1、政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn) 國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的變動(dòng)將會(huì)給地方融資平臺(tái)帶來直接的風(fēng)險(xiǎn)，影響到平臺(tái)的投資收益。國(guó)家財(cái)政政策和貨幣政策的變動(dòng)會(huì)直接影響銀行貸款，而銀行貸款在地方政府融資方式中又扮演著重要的角色，因此對(duì)于平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)可想而知。例如在金融危機(jī)來臨的時(shí)候，我國(guó)采取了寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策，為地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展提供了環(huán)境，而當(dāng)面對(duì)通貨膨脹時(shí)，穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)政策縮緊了銀行貸款，大大增加了地方融資平臺(tái)的高負(fù)債投資風(fēng)險(xiǎn)。

2、擔(dān)保法律風(fēng)險(xiǎn) 雖然在法律上明文規(guī)定了政府在融資時(shí)不能夠把國(guó)有資產(chǎn)作為融資擔(dān)保，但是在實(shí)際過程中，當(dāng)?shù)卣谌谫Y時(shí)一般都會(huì)提供政府擔(dān)保，將融資行為和國(guó)有資產(chǎn)掛鉤。不僅如此，地方政府在提供擔(dān)保時(shí)，往往都不止一個(gè)融資平臺(tái)，他所提供的擔(dān)保其實(shí)已經(jīng)超出了政府實(shí)際上償還貸款的能力。

3、土地質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn) 地方政府融資平臺(tái)通常利用土地使用權(quán)的質(zhì)押來獲得融資金額，融資金額的高低與土地價(jià)值密切相關(guān)，而土地價(jià)值卻與房地產(chǎn)市場(chǎng)緊密相聯(lián)，因此土地質(zhì)押的風(fēng)險(xiǎn)與房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)相掛鉤，這無疑大大增加了政府融資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

1、投資收益風(fēng)險(xiǎn)

政府投資多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)，這些投資項(xiàng)目都具有投資高、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低的特點(diǎn)，政府在建設(shè)這些項(xiàng)目時(shí)可能很難償還債務(wù)，這會(huì)給地方政府融資平臺(tái)帶來巨大的投資收益風(fēng)險(xiǎn)。

2、公司治理風(fēng)險(xiǎn) 我國(guó)大部分地方政府融資平臺(tái)的公司治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，管理規(guī)范的缺失給公司運(yùn)營(yíng)帶來了麻煩，導(dǎo)致其在投融資行為上財(cái)務(wù)狀況不清晰，無法做到風(fēng)險(xiǎn)收益一體化。并且由于地方政府融資平臺(tái)的高層管理人員一般都是政府官員，他們并不是市場(chǎng)培育出來的最佳管理人員，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)和管理經(jīng)驗(yàn)都有著明顯的缺陷，這很容易導(dǎo)致他們決策上的失誤。

3、道德風(fēng)險(xiǎn) 地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立是為了幫助地方政府能夠更大范圍的融資，避免其受到負(fù)債率等因素的限制，但是沒有了負(fù)債率的限制之后地方政府融資平臺(tái)在融資時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)負(fù)債過度現(xiàn)象，增加風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)地方政府官員在融資時(shí)，會(huì)受到種種誘惑，難免為了追求自身的管理政績(jī)而忽視資金投入的投資回報(bào)，很可能會(huì)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)投資項(xiàng)目，造成資金的鋪張浪費(fèi)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)后果

1、地方財(cái)政方面

地方融資平臺(tái)為了給地方政府融資而建立，而地方政府又為地方政府融資平臺(tái)融資做擔(dān)保，這兩者之間相互牽絆，相互影響。從上述風(fēng)險(xiǎn)中我們已經(jīng)可以得知地方政府融資面臨這巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這意味著地方政府也需要承承擔(dān)債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)，一旦債務(wù)影響到政府職能的正常運(yùn)行，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)自然加劇，將會(huì)嚴(yán)重破壞政府財(cái)政運(yùn)行，最終影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2、金融系統(tǒng)方面

在金融系統(tǒng)方面引起的風(fēng)險(xiǎn)主要來源于銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，一旦地方融資平臺(tái)無法償債，銀行就很可能面臨壞賬，形成信貸風(fēng)險(xiǎn)，并且我國(guó)法律中明文規(guī)定地方政府不得作為融資擔(dān)保，這意味著地方融資平臺(tái)的融資即便有政府作為擔(dān)保但他也不具有法律效應(yīng)，最后的風(fēng)險(xiǎn)來自于銀行貸款特點(diǎn)與政府融資需求的出入，銀行貸款偏好于短期貸款，而政府融資則傾向于長(zhǎng)期貸款，這種期限結(jié)構(gòu)的不匹配也將是潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、降低地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議

基于以上分析，本文提出如下降低地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的建議：推動(dòng)平臺(tái)市場(chǎng)化，平衡融資結(jié)構(gòu)；完善治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管；控制風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)；建立決策機(jī)制，衡量融資成本；制定分析模版，測(cè)算償債能力。

（一）推動(dòng)平臺(tái)市場(chǎng)化，平衡融資結(jié)構(gòu)

推動(dòng)平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，有利于平衡融資結(jié)構(gòu)。地方政府融資平臺(tái)對(duì)于銀行貸款的依賴性太強(qiáng)，導(dǎo)致融資結(jié)構(gòu)缺失其平衡性，也加重了地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此地方政府融資平臺(tái)應(yīng)該致力于推動(dòng)融資平臺(tái)的市場(chǎng)化，增加在資本市場(chǎng)上獲得的融資金融，改變過度依賴銀行貸款的現(xiàn)狀，平衡融資結(jié)構(gòu)。

（二）完善治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管

完善治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該從加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管方面進(jìn)行入手和布局。為了降低地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，需要平臺(tái)完善其公司治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管力度。完善公司的相關(guān)規(guī)定，減少?zèng)]有市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)和管理經(jīng)驗(yàn)的政府官員管理公司重要職位，保證決策的有效性，控制政府公職人員對(duì)融資平臺(tái)的干預(yù)。同時(shí)也需要保證內(nèi)部監(jiān)管的有效性，保證平臺(tái)監(jiān)事會(huì)能夠?qū)窘?jīng)營(yíng)狀況有不定期的審查工作，保證監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性。

（三）控制風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分，嚴(yán)格執(zhí)行，在實(shí)踐執(zhí)行過程中控制風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。為了防范地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)違規(guī)的信貸行為，銀監(jiān)會(huì)制定了專門的文件，不但加強(qiáng)了地方機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理還提高了地方政府融資平臺(tái)貸款的透明度。地方政府融資平臺(tái)應(yīng)控制風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，執(zhí)行銀監(jiān)會(huì)制定的貸款風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，按要求計(jì)算資本貸款風(fēng)險(xiǎn)，并通過貸款項(xiàng)目現(xiàn)金流來衡量貸款的本息償還概率。

（四）建立決策機(jī)制，衡量融資成本

建立良好的決策機(jī)制，控制和權(quán)衡融資成本。地方政府融資平臺(tái)想要在城市基礎(chǔ)建設(shè)中更好地發(fā)揮作用降低風(fēng)險(xiǎn)，還需要建立科學(xué)合理的決策機(jī)制，通過衡量融資成本來決定是否進(jìn)行投資。這些都要求融資平臺(tái)能夠有有效的投融資決策機(jī)制，既保證公司能夠投資優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，又保證能夠最大化地降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）制定分析模版，測(cè)算償債能力

銀行應(yīng)該建立分析量化模型，測(cè)算地方政府的償債能力，根據(jù)地方政府的償債能力和債務(wù)水平的大小來衡量融資金額大小和適當(dāng)?shù)念A(yù)警模型，對(duì)不同的地方政府融資平臺(tái)客戶進(jìn)行不同的對(duì)待，對(duì)那些償債能力高的平臺(tái)則優(yōu)先考慮，對(duì)那些償債能力低的平臺(tái)則保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

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