辨識(shí)東西方國(guó)家的財(cái)政部

王幸平

美國(guó)教授哈維·S·羅森、特德·蓋亞合著的《財(cái)政學(xué)》自1985年面世以來(lái)，一直是美國(guó)一流大學(xué)的首選教材。讀罷此書，我倒有了一個(gè)對(duì)東西方國(guó)家政府的財(cái)政部進(jìn)行比較的想法。

多年來(lái)，我們對(duì)東西方國(guó)家的財(cái)政部與中央銀行的權(quán)利、地位與作用缺乏深刻的了解與分析，以至于在財(cái)政與金融、計(jì)劃與市場(chǎng)，這兩大資金的籌措與分配的研究方面進(jìn)入誤區(qū)，甚至在決策方面受到一定的影響。例如，近年來(lái)美國(guó)財(cái)長(zhǎng)在各種國(guó)際金融論壇屢次提及人民幣的匯率問(wèn)題，中國(guó)財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)也頻頻發(fā)話回應(yīng)，其實(shí)，中國(guó)的財(cái)政部是不管匯率問(wèn)題的，那是中國(guó)人民銀行的事，是國(guó)家外匯管理局的權(quán)責(zé)。

從過(guò)去的前蘇聯(lián)及東歐的國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制里沿襲下來(lái)的固有觀念里，財(cái)政部是國(guó)家財(cái)政資金的籌集與分配的國(guó)務(wù)院部級(jí)單位，于是，盡管中國(guó)在改革開放的30年來(lái)進(jìn)行了數(shù)次重大調(diào)整，尤其是中國(guó)人民銀行在下轄機(jī)構(gòu)設(shè)置上效仿美國(guó)的中央銀行——聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的各分區(qū)，設(shè)立八大跨省區(qū)分行，但是在頂層的設(shè)計(jì)上，中美兩國(guó)在財(cái)政、金融管理體制還是存在重大區(qū)別的。

世界各國(guó)的高層級(jí)的金融管理機(jī)構(gòu)，主要是國(guó)家財(cái)政部與中央銀行，略有區(qū)別的是，歐美國(guó)家的財(cái)政部是國(guó)家政府的內(nèi)閣成員，代表國(guó)家對(duì)金融業(yè)行使行政管理的權(quán)利，前蘇聯(lián)及東歐一些國(guó)家，包括中國(guó)，其中央銀行是近30年來(lái)金融改革產(chǎn)生的、是由國(guó)家行政命令產(chǎn)生的中央銀行，因此就有濃郁的明顯代表國(guó)家行使金融管轄權(quán)力的特征。中國(guó)把西方國(guó)家的中央銀行制度引進(jìn)來(lái)，卻部分地摒棄了西方中央銀行的那種在金融業(yè)務(wù)上互惠互利、行業(yè)自律組織的重要特征。

依據(jù)當(dāng)年蘇聯(lián)模式設(shè)立的中國(guó)的財(cái)政部，是一個(gè)名副其實(shí)的國(guó)家內(nèi)部資金統(tǒng)籌分配的權(quán)力機(jī)構(gòu)。

如今，經(jīng)過(guò)了改革開放30年來(lái)的調(diào)整，中國(guó)的財(cái)政部又屬于哪一種類型？

名稱上的差異

美國(guó)財(cái)政部（The Treasury Department）與中國(guó)財(cái)政部的英文名（Ministry of Finance）不僅在名稱外延上有重大區(qū)別，而且在實(shí)際的權(quán)責(zé)范圍的內(nèi)涵上也是不可相提并論的。

在國(guó)際金融史上最著名的布雷頓森林會(huì)議，為什么主導(dǎo)戰(zhàn)后國(guó)際貨幣體系重建的操刀手是美國(guó)的財(cái)政部，而不是美國(guó)的中央銀行——聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行？

美聯(lián)儲(chǔ)每年發(fā)行的美元鈔票上有時(shí)任美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)個(gè)性化的簽名，中國(guó)人民銀行發(fā)行的人民幣數(shù)十年來(lái)卻是千篇一律的中國(guó)人民銀行“行長(zhǎng)之印”。

行政職能的區(qū)別

美國(guó)財(cái)政部的網(wǎng)頁(yè)標(biāo)注了其主要職能，是負(fù)責(zé)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，確保美國(guó)的金融安全的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

中國(guó)的財(cái)政部角色類似于國(guó)家內(nèi)部資金籌集與分配使用的大管家。從其官方網(wǎng)站公布的十三項(xiàng)主要職能條款來(lái)看，中國(guó)財(cái)政部不是國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的資金分配與使用的管理部門。

同時(shí)，也基本上看不出它有哪一項(xiàng)權(quán)責(zé)與國(guó)家的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的制定與管理有關(guān)，即便是中國(guó)機(jī)構(gòu)在境外發(fā)債，借款額度的決策權(quán)也分別屬于國(guó)務(wù)院授權(quán)的另外兩個(gè)部門——國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)中國(guó)的中長(zhǎng)期外債實(shí)施審核與指標(biāo)管理；國(guó)家外匯管理局對(duì)中國(guó)的短期外債實(shí)施審核與指標(biāo)管理。

可是，無(wú)論是標(biāo)志著全球經(jīng)濟(jì)大國(guó)商討國(guó)際金融對(duì)策的每年G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)峰會(huì)或是西方國(guó)家——例如美國(guó)財(cái)政部官員來(lái)華洽談金融合作議題，例如人民幣匯率問(wèn)題，都可以看到中國(guó)財(cái)政部官員出面應(yīng)對(duì)，要知道，匯率問(wèn)題——人民幣匯率的管理與操控，那是中國(guó)人民銀行及國(guó)家外匯管理局的主要工作。

美國(guó)財(cái)政部除了在國(guó)家財(cái)政稅收的管理上履行國(guó)家財(cái)政的職責(zé)，行使國(guó)家財(cái)政資金的管理分配的權(quán)利外，更多的是在金融領(lǐng)域里——在制定金融政策、執(zhí)行金融法規(guī)、收集金融情報(bào)、維護(hù)金融安全方面有所擔(dān)當(dāng)。例如美國(guó)財(cái)政部（網(wǎng)站）在其權(quán)責(zé)定位上就開宗明義地寫道：財(cái)政部是負(fù)責(zé)促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮、確保美國(guó)金融安全的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（The Treasury Department is the executive agency responsible for promoting economic prosperity and ensuring the financial security of the United States）。

美國(guó)財(cái)政部屬下的“金融機(jī)構(gòu)管理署”具有發(fā)放銀行牌照的權(quán)利，其功能就相當(dāng)于中國(guó)對(duì)銀行業(yè)監(jiān)督管理的中國(guó)銀監(jiān)會(huì)。重要的是，美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)在總統(tǒng)內(nèi)閣官員中僅次于國(guó)防部和外交部，也是直接派員出任國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行、美洲國(guó)家開發(fā)銀行、亞洲國(guó)家開發(fā)銀行的美方首腦的權(quán)力機(jī)構(gòu)。

由于美國(guó)財(cái)政部所具有的對(duì)國(guó)內(nèi)金融安全防范、對(duì)全球金融發(fā)展的操控監(jiān)督的特殊功能，因此，美國(guó)財(cái)政部與國(guó)防部并列出席美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的常規(guī)會(huì)議。前美國(guó)財(cái)政部副部長(zhǎng)基米特（Robert Kimmitt）有過(guò)一段精辟的論述：所謂安全保障，指的是外交、防衛(wèi)以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)與金融政策構(gòu)成的整體，但金融實(shí)力的定位是安全保障政策的重要支柱。

而前美國(guó)國(guó)務(wù)院政策計(jì)劃處主任戴維德.戈登（David Gordon）的表述則更加深入：此前金融實(shí)力是外交實(shí)力和防衛(wèi)實(shí)力的源泉，屬于“幕后英雄”（enabler）。但在全球化導(dǎo)致世界相互依存度日趨提高的背景下，金融實(shí)力的作用已經(jīng)提高至可與軍事實(shí)力并駕齊驅(qū)的水平。

財(cái)政部長(zhǎng)的人選

美國(guó)財(cái)政部與中國(guó)財(cái)政部的另一個(gè)重大不同點(diǎn)是：建國(guó)后，中國(guó)的財(cái)政部部長(zhǎng)全部是財(cái)政、稅務(wù)系統(tǒng)的公務(wù)員逐級(jí)晉升上來(lái)的，是國(guó)內(nèi)政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下資金籌措與分配的理財(cái)高手。

而美國(guó)的財(cái)政部部長(zhǎng)則大部分是銀行家出身，其對(duì)國(guó)家財(cái)政資金的分配和使用均以效益為著眼點(diǎn)。例如2008年的金融風(fēng)暴過(guò)后出任財(cái)政部部長(zhǎng)的蓋特納，曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)紐約美聯(lián)儲(chǔ)的行長(zhǎng)多年；奧巴馬政府的財(cái)政部部長(zhǎng)雅各布.盧曾經(jīng)擔(dān)任花旗銀行集團(tuán)的首席運(yùn)營(yíng)官，而現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普內(nèi)閣的財(cái)政部部長(zhǎng)史蒂文.努欽（（Steven Mnuchin），以及其前幾任財(cái)政部長(zhǎng)羅伯特.魯賓（美國(guó)70任財(cái)政部部長(zhǎng)）和亨利.保爾森（美國(guó)74任財(cái)政部長(zhǎng)），均出自著名的高盛，豐富的銀行工作經(jīng)驗(yàn)以及敏銳的國(guó)際金融市場(chǎng)博弈意識(shí)，為他們?cè)谌蝺?nèi)較好地維護(hù)美國(guó)的世界金融霸主地位提供了良好的條件。

在維護(hù)美國(guó)利益方面，軍事打擊與金融博弈均是輔助美國(guó)外交的兩大手段與重要選項(xiàng)。一個(gè)值得深思的、更令人驚詫的現(xiàn)象是，美國(guó)國(guó)防部與財(cái)政部的高級(jí)官員可以交叉任職，這進(jìn)一步融合了美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)硬實(shí)力與金融軟實(shí)力、國(guó)家防衛(wèi)與金融制裁的理念。自1960年代起，美國(guó)的國(guó)防部部長(zhǎng)、中情局局長(zhǎng)等長(zhǎng)期由職業(yè)軍人出身的重要崗位開始由文職的經(jīng)濟(jì)學(xué)者交替擔(dān)任。典型的例子是，越戰(zhàn)期間美國(guó)的國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉，他后來(lái)從國(guó)防部長(zhǎng)的位置卸任后轉(zhuǎn)到財(cái)政部任職，繼而出任世界銀行行長(zhǎng)。又如在尼克松政府中擔(dān)任財(cái)政部長(zhǎng)并主導(dǎo)了美元脫離金本位的舒爾茨，到里根政府組閣時(shí)卻轉(zhuǎn)任國(guó)防部長(zhǎng)，還有在1971年由海軍部部長(zhǎng)轉(zhuǎn)任美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)的約翰.康納利，1960年的美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)羅伯特.伯納德.安德森，此前曾任美國(guó)海軍部長(zhǎng)、國(guó)防部副部長(zhǎng)等等。如此看來(lái)，統(tǒng)兵打仗的國(guó)防部長(zhǎng)與操控資金的財(cái)政部長(zhǎng)、銀行行長(zhǎng)之間沒(méi)有距離。

兩種模式之優(yōu)劣

把中、美財(cái)政部功能的差異分別定義為“單一理財(cái)”與“綜合管理”兩大類型，相較之下它們有如此差異：

單一理財(cái)型：以國(guó)家財(cái)政資金的統(tǒng)籌與分配為主，不涉及金融（市場(chǎng)）資源的調(diào)控。優(yōu)勢(shì)是，便于中央計(jì)劃的貫徹執(zhí)行，能夠集中力量辦大事。劣勢(shì)是，資金分配與使用效率低下，財(cái)政閑置資金巨大，多年來(lái)造成巨大浪費(fèi)。例如2014年12月25日的媒體曾報(bào)道，中國(guó)審計(jì)署在2014年查出全國(guó)有3萬(wàn)億元的財(cái)政閑置資金。這種狀況已經(jīng)存續(xù)多年。

至于綜合管理型：對(duì)國(guó)家財(cái)政稅收管理；國(guó)內(nèi)金融行業(yè)的設(shè)置管理，國(guó)際金融問(wèn)題的協(xié)調(diào)管理。用管理銀行資金的經(jīng)驗(yàn)與手段管理國(guó)家財(cái)政，重視資金的使用效率。優(yōu)勢(shì)是，適應(yīng)大社會(huì)小政府的框架，合理利用社會(huì)資源、市場(chǎng)資源，對(duì)財(cái)政與金融統(tǒng)一管理，資源分配高效，便于協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)、金融問(wèn)題。但劣勢(shì)是，國(guó)家財(cái)政能夠調(diào)動(dòng)的資源有限，不利于中央計(jì)劃的執(zhí)行。

近年來(lái)在我國(guó)，政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控是財(cái)政政策與貨幣政策交替出手，“金融改革”、“金融創(chuàng)新”的口號(hào)如雷貫耳，但“財(cái)政改革”的呼聲卻聞所未聞。英國(guó)哲學(xué)家和數(shù)學(xué)家伯蘭特.羅索曾經(jīng)說(shuō)：“變化是一回事，進(jìn)步是另一回事。”我想，對(duì)于中國(guó)50年一貫制的財(cái)政體制，不僅需要變化，更需要進(jìn)步。endprint